2019年是中華人民共和國成立70周年。在這70年間，前30年基本上是實行計劃經濟體制，后40年則經歷了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變。中國農村經濟制度變遷大致可以分為計劃經濟、計劃經濟為主市場調節為輔、計劃經濟與市場調節相結合、發揮市場在資源配置中的基礎性作用以及發揮市場在資源配置中的決定性作用五個階段，是一個逐步深化和提升的過程。計劃經濟體制和市場經濟體制是兩種不同的經濟制度，前者政府是資源配置的主體，后者微觀經濟組織即市場是資源配置的主體。從中國的具體國情出發，這兩種經濟體制都有其存在的歷史必然性。那么，在過去的70年為什么中國要先后實行兩種不同的經濟體制？中國經濟體制改革為什么從農村率先開始？中國農村經濟制度改革的核心是什么？這些就是本文要著重回答的理論與實踐問題。

計劃經濟體制下的中國農村基本經濟制度

中國農村經濟制度采取什么樣的模式，其在相當程度上取決于國民經濟運行機制的模式，而中國國民經濟運行機制究竟是選擇計劃經濟還是市場經濟，又和中國工業化道路以及國民經濟發展戰略聯系在一起。20世紀50年代，中國選擇優先發展重工業的追趕型經濟發展戰略，決定了中國國民經濟的運行機制，必然是排斥市場機制高度集中的計劃經濟體制。這是因為，重工業優先的經濟發展戰略，與當時中國的資源稟賦是相背離的，客觀上要求必須通過國家權力人為壓低資本和其他要素的價格；要想強制壓低稀缺的資源要素價格，惟有借助于高度集中的計劃經濟體制來配置資源，排斥市場機制和價格信號的調節作用。與高度集中的計劃經濟體制相聯系的中國農村基本經濟制度主要由以下三個部分組成的：“政社合一”的農村人民公社、具有國家壟斷性質的農產品統購統銷、城鄉分割的二元體制。這三個部分是相互依存、相互補充的。

有學者曾對計劃經濟作了這樣的定義，“以社會化大生產為前提，在生產資料公有制的基礎上，由社會主義國家根據客觀經濟規律的要求，特別是有計劃按比例發展規律的要求，通過指令性和指導性計劃來進行管理和調節的國民經濟。它不僅是一種管理國民經濟的方法和體制，而且是一種經濟制度，是社會主義社會的基本特征之一”。公有化程度越高，國家權力滲漏經濟組織的力度就越大，計劃經濟體制就越容易運行，這是我國全民所有制之所以采取國家所有制（也就是國營），以及農村人民公社之所以實行“政社合一”體制的重要原因。1958年，黨的八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》在論述農村人民公社的優越性時指出，它是實現由集體所有制過渡到全民所有制、社會主義過渡到共產主義的較好形式。馬克思恩格斯曾經把共產主義社會的基層組織形式稱之為“公社”。計劃經濟體制下，國家是農村要素投入的決策者和支配者，農民同市場的聯系被切斷，農民種植何種作物、賣給誰、賣多少錢，農民都沒有選擇權和決定權，只能被動地接受國家的指令性計劃。隨著農村集體所有制經濟發生局部蛻變，也就是《關于人民公社若干問題的決議》中所說的由集體所有制過渡到全民所有制，從根本上改革的必要性開始逐漸凸顯。

新中國成立初期，糧食產需、供求之間的矛盾比較尖銳，主要原因在于1953年開始實行糧食統購統銷。而之所以要對糧食和主要農產品實行統購統銷，更深層的原因是通過對糧食和主要農產品實行帶有強制性的統購統銷，強制性壓低其收購價格（只相當于市場價的二分之一），從而通過工農產品價格“剪刀差”為超前的工業化發展戰略提供資本原始積累。據相關數據統計，這部分“價格剪刀差”累計相當于1978年全國國有資產價值的總和。

另外，中國經濟基本制度在農村的微觀組織形式是“政社合一”的農村人民公社，把農村各級經濟組織變成各級行政機構的附屬物，以便強化國家對農業生產、流通、分配的行政干預。糧食等主要農產品的統購統銷是傳統計劃經濟體制的典型體現，該體制把人們生活的各個方面都納入國家計劃軌道。為了確保糧食和主要農產品統購統銷的貫徹落實，國家向基層生產單位下達指令性指標，嚴格限制農業人口向非農業領域轉移，嚴格控制農村人口向城市轉移，關閉城鄉農產品集市貿易。

從關系上看，城鄉分割的戶籍制度是為落實糧食等主要農產品統購統銷制度服務的。城鄉分割的戶籍制度，限制了農村人口向城市轉移，有利于把糧食統銷對象控制在一定范圍，有利于糧食統購統銷的順利展開。在計劃經濟時代，這兩者的結合起到了穩定城市、穩定社會的作用。以戶籍制度為核心的城鄉二元體制，是由一系列城鄉有別或偏重城市的制度體系組成的，如戶籍制度、就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、保險制度、財稅制度、公共品供給制度，等等。這一系列城鄉有別的差別制度，實質上體現出城鄉居民地位、權利、義務、身份的非均等性。同時也正是通過這一系列差別制度，使得超前的工業化發展戰略，能夠獲得其所必需的資本積累。這種積累和一般意義上的積累不同，它是制度性差別所帶來的，人們稱之為“資本原始積累”。當前中國的“三農問題”，說到底就是城鄉二元體制問題。正如習近平總書記在中共中央政治局就實施鄉村振興戰略進行第八次集體學習時所強調的，40年前，我們通過農村改革拉開了改革開放大幕；40年后的今天，我們應該通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。

這里必須指出，盡管計劃經濟體制與社會主義市場經濟體制是兩種不同的經濟體制，甚至可以說是互相排斥的兩種對立的經濟體制。但是，從歷史的觀點分析，它們都有存在的歷史必然性。我們沒有理由否認20世紀50年代中國選擇重工業優先的追趕型經濟發展戰略，這是歷史的必然選擇，不走這條道路，工業化發展速度就不可能這么快，國防力量就不可能迅速增強。但是，重工業優先的追趕型經濟發展戰略必須借助于具備國家強制性的指令性計劃，最大限度地集中一切可能集中的資源優先發展重工業。這時，農產品統購統銷、城鄉二元體制、“政社合一”的農村人民公社，構成了相關依存、相互制約、相互補充的制度體系，即中國傳統計劃經濟的制度體系，帶有強制性的資本原始積累就此應運而生。計劃經濟體制與市場經濟體制相比較，是一種低效率的經濟體制，但毋庸置疑的是，在中國特定的歷史條件下，它發揮著重要的作用，我們不能用后40年否定前30年。

中國經濟體制改革是從農村率先啟動的

計劃經濟體制和市場經濟體制是兩種不同的經濟制度，要實現這兩種體制的根本性轉變，難度是相當大的。為了降低制度改革的成本，中國選擇了漸進式的改革，即從傳統計劃經濟體制較為薄弱的環節率先突破，主要表現在從農村率先啟動，當取得了初步成效時，再逐步轉移到城市。為什么中國經濟制度改革會以農村作為突破口呢？歸納起來有以下三方面的原因：第一，農業是國民經濟的基礎，但已成為國民經濟最薄弱的部門，如果不把農業搞上去，國民經濟其他部門就不可能發展；第二，農業是滿足人類生活需要最基本的部門，是人類衣食之源、生存之本，從這個意義上說，中國經濟制度改革首先是從解決溫飽問題開始的；第三，在傳統計劃經濟體制下，農民作出犧牲最多、付出代價最大、受壓抑程度最深，廣大農民有很高的改革積極性，容易把改革向前推進，實現改革成本最小化、改革效益最大化。

中國經濟體制改革之所以率先在農村突破，不能單純從政府的導向作用來解釋。它同廣大農民群眾的自發行動是有很大關系的，即在特定時期內農民群眾自發構造的新制度安排超出政府設定的制度供給范圍。相對而言，此時改革的阻力往往是來自政府制定的政策。1979年3月，中共中央批準國家農委黨組報送的《關于農村工作問題座談會紀要》明確指出：“不許包產到戶”。1979年9月，黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，口氣稍微溫和一些，即“除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”。但許多地方農民群眾偷偷搞起了包產到戶，并帶來立竿見影的效果，這種情況被反映到鄧小平同志那里。1980年9月，中共中央根據鄧小平談話的精神，印發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，該文件指出：“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期吃糧靠返銷、生產靠貸款、生活靠救濟的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求”“在一般地區，……已經實行包產到戶的，如果群眾不要求改變，就應允許繼續實行”。直至1982年的中央一號文件才明確肯定包產到戶是社會主義集體經濟的生產責任制。1983年的中央一號文件對包產到戶等生產責任制給予更高的評價，指出“這是在黨的領導下，我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。在黨中央的肯定和支持下，短短幾年內，家庭聯產承包就在全國范圍內普遍推開，1983年全國實行家庭承包的生產隊所占比重達到93%。

在中國農村經濟制度改革進程中，中央對家庭承包的評價經歷了“兩個飛躍”：“第一個飛躍”就是從否定包產到戶到肯定包產到戶，特別是肯定包產到戶是社會主義性質的，是具有中國特色的社會主義農業合作化道路，是馬克思主義合作制理論在中國實踐中的新發展；“第二個飛躍”是家庭承包經營不是解決溫飽問題而采取的權宜之計，它具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，不存在生產力水平提高后就要改變的問題，也就是說，家庭承包經營，既適應于傳統農業，也適應于現代農業。誠如1991年11月黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》指出的，以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，“在統分結合的具體形式和內容上有很大的靈活性，可以容納不同水平的生產力，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。這是中國農民在黨的領導下的偉大創舉，是集體經濟的自我完善和發展，絕不是解決溫飽問題的權宜之計，一定要長期堅持，不能有任何的猶豫和動搖”。

現在回顧40多年的農村經濟制度改革，可以說，廢除人民公社，實行家庭承包這項改革，是最關鍵、最成功的一項改革。通過這一改革，把所有權和經營權分離，即所有權歸集體，經營權還給農民，實現權、責、利的緊密結合，極大地激發農民群眾的積極性。短短十幾年內，就解決了長期以來想解決而又無法解決的溫飽問題，并始終保持了農業的穩定增長，以及農產品市場的充分供給。隨著微觀經營單位活力被激活，必然要求尋找更多的計劃外生產要素投入（如發展多種經營和鄉鎮企業），進一步改善資源要素配置效率，以增加經營利潤和勞動收入。當越來越多的產品和要素擺脫計劃的控制時，資源要素稀缺的市場機制就開始逐漸形成，重工業優先發展戰略的基礎就會被動搖，國民經濟增長和產業結構變化，就會越來越有利于比較優勢的發揮，進而迎來國民經濟高速度增長的時代。實行家庭承包經營，不僅深刻影響著中國經濟社會的發展，還逐步改變著農民的地位以及最終改變農民的身份。只有實行家庭承包經營，把經營自主權還給農民，農戶才能成為獨立的市場主體，在發展農業生產的同時，發展多種經營，發展鄉鎮企業，多渠道增加收入，推動農村商品經濟的發展。計劃經濟是封閉型的經濟，商品經濟是開放型的經濟，后者可以促使農村社會一步步由封閉走向開放，使農民有可能擺脫傳統的社會分工，成為產業化、工業化、城鎮化的參與者和生力軍。隨著億萬農民進城務工經商，以及農民工市民化進程的加快，億萬農民工將分期、分批轉變為市民，與市民同工同酬，享受市民同等的福利待遇，實現從“身份”到“契約”的根本性轉變。

中國農村經濟制度改革的核心是重建產權制度

中國農村經濟制度改革已有40多年發展歷程，如果說改革的主線是如何處理城市與鄉村以及政府與市場的關系，那么改革的核心問題則是如何重建產權制度。為什么說是重建產權制度呢？因為在傳統計劃經濟體制中，不僅把生產資料公有化，人力資源也被公有化了，即一切資源和要素都被公有化。必須指出的是，勞動力作為一種生產要素是和勞動者融為一體的，這決定著人力資源的產權是屬于私人的，即具有私人產權性質。馬克思在《哥達綱領批判》著作中，曾設想未來的社會主義社會，一切生產資料都歸公共所有，惟有人力資源仍然屬于私人所有；還得默認勞動者的個人天賦，即不同勞動者勞動能力的差別，并按照每個勞動者提供的勞動數量和質量分配個人消費品；在這個領域仍然通行著商品交換通行的同一原則，即“一種形式的一定量勞動和另一種形式的同量勞動相交換”。馬克思把用按勞分配所體現的形式上平等來掩蓋實際上不平等的現象，稱之為“資產階級權利”，也就是承認了人力資源的私人權利，即私人產權。而在傳統計劃經濟體制下，中國農村的這種意義上的私人產權被消滅掉，嚴重抑制著農民群眾的積極性，因此，我國農村經濟制度改革的核心是重建產權制度。中國農村經濟制度改革的主線之所以是如何理順城市與鄉村的關系，是因為20世紀50年代重工業優先的追趕型經濟發展戰略，把超前工業化的資本原始積累主要落在“三農”這一方，導致城鄉差別不斷擴大。這一時期，政府通過強制性的制度安排，把全社會的資源主要是農村的資源集中到政府手中，主要用于工業化、城鎮化建設，這就必然把市場的作用限制在最小的范圍內，妨礙了資源配置效率的提高。在傳統計劃經濟體制下，中國農村的微觀經濟組織是“政社合一”的農村人民公社，國家是資源配置的主體，農村生產要素不具有商品屬性，不能自由流動。農民沒有生產經營自主權和選擇權，一切服從于政府的指令，這使得農民的積極性受到很大抑制。

計劃經濟體制下，全社會的資源都是由政府直接配置的，即依靠強制性的、自上而下的下達指令性計劃指標，嚴格要求基層單位無條件地執行。改革開放以來的實踐經驗表明，僅僅建立農民集體所有制，還不能解決農民的財產權問題。在傳統的農村集體所有制中，集體與成員之間的權、責、利很不明晰，“出工不出力”“吃大鍋飯”等“搭便車” 現象不斷涌現。為了從根本上解決這個問題，就必須對所有權進行再分解，即在堅持集體所有權的前提下，把占有權、使用權、轉讓權等權能賦予基層經營單位，即農戶。這一舉措有利于把權、責、利有機結合起來，最大限度地調動農民群眾的生產積極性。

但是，隨著農村形勢的發展變化，家庭承包制的局限性逐漸顯露出來。農民生產經營自主權的獲得，使得越來越多的農民離開土地，就地或進城從事二三產業，造成土地撂荒。與此同時，一部分種田能手想擴大農業經營規模，卻深受土地短缺的困擾，這時就需要解決好如何讓土地使用權流動起來的問題。轉讓權和收益權是市場經濟的產物，或者說是伴隨著市場經濟的發育而發展起來的。黨的十八屆三中全會，因勢利導地提出了所有權、承包權、經營權相分離的政策，依法有序地推動土地經營權流轉。目前土地經營權流轉的農戶已占總農戶的1/3，流轉面積已經達到占全部承包地面積的35.1%。從實踐來看，農村承包地的“三權分置”，有利于促進土地資源的合理利用，發展多種形式的適度規模經營，以及建設新型農業經營體系。

當前，我國市場經濟體制雖然基本上建立起來，但還不完善，市場還沒有在所有領域（尤其是關鍵領域）的資源配置中起到決定性作用。黨的十九大報告強調，要“加快完善社會主義市場經濟體制。經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”。習近平總書記在2017年底召開的中央農村工作會議上指出，實施鄉村振興戰略，必須“聚焦農民和土地的關系、農民和集體的關系、農民和市民的關系，推進農村產權明晰化、農村要素市場化、農業支持高效化、鄉村治理現代化”。只有實現農村要素市場化，才能發揮市場在資源配置中的決定性作用。

產權制度是社會主義市場經濟體制的基石，要素市場化是完善社會主義市場經濟體制的關鍵，產權制度和要素市場化兩者相輔相成。市場經濟從某種意義上說是一種產權經濟。市場經濟運行的基本條件：一是產權界定清晰；二是產權有效轉讓；三是產權法律保護。計劃經濟體制下，資源是由國家直接配置的，市場發育不起來，農民的產權便會受到嚴重的侵蝕。要使農村產權明晰化，就必須發育農村要素市場。勞動力和土地是農村兩個最基本的生產要素，但與城市的基本要素相比較，農村要素的市場化程度嚴重滯后。由于農村要素市場化程度低，導致城鄉要素不可能實現“雙向流動”，不可能進行平等交換。同時，這也是當前城鄉差別較大的重要原因。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，農村勞動力雖然可以自由流入城市，但由于農民的身份沒有改變，不能與市民同工同酬，不能與市民享受同等的基本公共服務，城鄉勞動力還存在著明顯的“價格剪刀差”現象。與農村勞動力相比較，農村土地的市場化程度更低。農民可以進城就業，農村土地卻不能進城。農村土地想要轉為城市建設用地，首先必須由國家低價征用，轉變為國家所有制，爾后由地方政府高價出賣給開發商，形成城鄉土地“價格剪刀差”和地方政府的“土地財政”。

當前中國農村勞動力市場和土地市場發育面臨著制度性障礙，即尚未根本破除城鄉二元制度。與其相聯系的是，勞動力市場被分割為市民勞動力市場和農民工勞動力市場。馬克思在《資本論》中指出：在勞動力市場，“勞動力所有者和貨幣所有者在市場上相遇，彼此作為身份平等的商品所有者發生關系，所不同的只是一個是買者，一個是賣者，因此雙方是在法律上平等的人”。要使農村勞動力市場發育起來，就必須解決農民工和市民的身份差別，實現農民工市民化。

可從以下方面推進農民工市民化工作：一要把當前改革的重點放在實施居住證制度上，推進居住證覆蓋城鎮所有常住人口，保障居住證持有人在居住地依法享有市民同等的基本公共服務。二要健全促進農業轉移人口市民化機制，主要包括健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制、建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制、建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業轉移人口數量掛鉤機制。三要改革城鄉二元土地制度，促進農村土地市場發育，建立城鄉統一的建設用地市場。四要縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。五要擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。

只有促進農村土地市場發育，使市場在土地資源配置中起決定性作用，濫用稀缺土地資源的現象才能得到有效控制，合理利用和節約土地的機制才能形成，農民才能合理獲得土地增值收益，財產性收入才能成為農民收入的重要來源，城鄉差別才能逐步縮小。所以，城鄉要素的自由流動和平等交換，以及城鄉基本公共服務均等化，是實現城鄉融合發展和鄉村振興的重要條件。

【本文作者為廈門大學經濟學院教授、博士生導師、國家級有突出貢獻專家】

責編：楊 陽 / 賀勝蘭