作者：國家發展和改革委員會黨組成員、副主任

改革開放以來，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展，但城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。2019年4月，黨中央、國務院印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，為推動城鄉融合發展進行了頂層設計、描繪了新圖景。如何理解和落實這一新圖景？對此，我們需要進行深入分析，以更好地領會中央精神。

一、新高度：城鄉融合發展事關現代化建設全局

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。在新時代建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，更好地處理工農關系和城鄉關系，在一定程度上決定著我國建設社會主義現代化國家的成敗，對于順利實施鄉村振興戰略和當前應對中美經貿摩擦等外部風險也有重要意義。

在我國的現代化建設中，農業現代化是薄弱環節。只有推動城鄉融合發展，補上這一短板，才能實現“四化”同步。西方發達國家的現代化歷時200余年，是工業化、城鎮化、農業現代化、信息化順次發展的串聯式過程。我國要在本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國，決定了現代化是工業化、城鎮化、農業現代化、信息化、綠色化同步發展的并聯式過程。對于擁有近14億人口的大國來講，在發揮好工業化總動力、把握好城鎮化大趨勢的同時，通過建立健全城鄉融合發展體制機制來夯實農業現代化這個根基尤為重要。

由于欠賬過多，基礎薄弱，我國城鄉發展不平衡不協調的矛盾依然比較突出，主要體現是鄉村發展不充分，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現在鄉村。解決這個問題，不能就農業談農業、就鄉村談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，為順利推進鄉村振興提供制度保障。

提高城鄉融合發展水平有利于培育強大國內市場、積極應對外部風險挑戰。當今世界處于百年未有之大變局，現階段集中精力辦好自己的事情，培育強大國內市場，既能為經濟發展與技術進步提供巨大潛力，也能為對外經貿磋商提供重要籌碼。從消費看，當前5.6億農民、2.3億未落戶城鎮的常住人口人均消費支出分別僅為城鎮居民的47%、68%，若能加快人口市民化、解除消費后顧之憂，消費支出將以幾千億元的規模逐年遞增；鄉村擁有優美生態和優質農產品，若能供應適合市民下鄉消費的產品和服務，將釋放出極為可觀的增長潛力。從投資看，當前城鄉基礎設施和公共服務設施存在多處弱項、多塊短板，農民人均公共設施投入僅為城鎮居民的1/5，若能推動城鄉基礎設施和公共服務一體化發展，將開辟出巨大的投資空間。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，特別是推動鄉村資源與全國大市場相對接，將有效提高供給質量、拓展需求空間，正是形成強大國內市場的重點所在。

二、新起點：新時代歷史方位上的城鄉融合發展

走城鄉融合發展之路，必須向改革要動力。黨的十八大以來，一系列重大改革舉措相繼推出，取得了歷史性成就，新時代我國城鄉融合發展站上了新起點。

——農業轉移人口市民化取得重大進展，戶籍制度改革持續深化，農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，9000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。

——農村土地制度改革取得新突破，農村承包地“三權分置”取得重大進展，農村宅基地“三權分置”改革方向已經明確，農村集體經營性建設用地入市制度在試點地區取得明顯成效，大大提高了農村土地利用效率。

——城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立，統一的城鄉義務教育經費保障機制、居民基本養老保險、基本醫療保險、大病保險制度逐步建立，城鄉基本公共服務向著制度接軌、質量均衡、水平均等的方向邁出了一大步。

——城鄉一體化基礎設施建設取得顯著成效，城鄉基礎設施統籌規劃和多元投入機制正在探索并逐步完善，城市、小城鎮和鄉村基礎設施的互聯互通程度正在提高，農民生產生活條件得到很大改善。

——脫貧攻堅戰取得決定性進展，農村貧困人口累計減少8239萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%，貧困地區農民人均可支配收入增速持續快于全國平均水平。

與此同時，我們也要清醒看到，城鄉融合發展體制機制還不夠健全，存在一些明顯的制度短板和薄弱環節。

——城鄉要素流動仍然存在障礙，城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，城鄉金融資源配置嚴重失衡，導致人才、土地、資金等要素更多地單向流入城市，鄉村發展缺乏要素支撐。

——城鄉公共資源配置仍不合理，農村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出，如城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農村僅為22%、60%。

——現代農業產業體系尚不健全，生產體系、經營體系和組織體系還不完善，農業的產業鏈短、附加值低、競爭力弱，農產品的階段性供過于求和供給不足并存，供給質量和效益都亟待提高。

——農民增收長效機制有待完善，雖然城鄉居民收入比從最高點的2007年3.14倍，持續下降到2012年的2.88倍，進而下降到2018年的2.69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農民持續增收面臨比較大的挑戰。

三、大方向：建立新型工農城鄉關系

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，要明確總體思路和頂層設計，以建立工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系為方向，以促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，持續發力、久久為功，為農業農村現代化提供可靠的制度保障。

堅持農業農村優先發展。我國處在城鎮化較快發展階段的中后期，農民進城還是大趨勢，但即使城鎮化率達到70%，也還有4億左右人口生活在鄉村。這一國情決定了改革的大方向，是在順應城鎮化這個經濟社會發展客觀規律的同時，堅持農業農村優先發展，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，推動現代化城市發展與現代化鄉村建設互促共進，既不斷釋放城鄉經濟的增長潛力，又不斷縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，統籌滿足城鄉居民日益增長的美好生活需要，統籌提高城鄉人民福祉。

找準體制機制障礙。建立健全城鄉融合發展體制機制涉及城鄉兩個地理空間，涉及農民市民等多個群體，涉及“人地錢”等多種要素，是一項系統工程。改革需要在整體謀劃、全盤考慮的同時，找準主要矛盾和矛盾的主要方面，找準關鍵的體制機制障礙，進行有針對性的攻關突破，進而以點帶面、盤活全局。一方面，要發揮市場“無形之手”的作用，推動城鄉要素自由流動和平等交換，促進鄉村經濟多元化發展；另一方面，要發揮政府“有形之手”的作用，推動城鄉公共資源合理配置，促進城鄉基本公共服務普惠共享和基礎設施一體化發展，為城鄉要素自由流動特別是要素入鄉提供基礎性支撐，最終實現農民收入的持續增長。

科學設計改革時間表。城鄉融合發展體制機制改革既具有長期性特點，是將持續較長時期的歷史任務；又具有差異性特征，需要考慮大部分東部沿海地區已處于工業化后期而很多中西部地區仍處于工業化中期的發展階段差別。應科學合理設計改革的時間表和優先序，大體可劃分為三個階段，按照“三步走”：到2022年，城鄉融合發展的體制機制初步建立，城鄉要素自由流動的制度性通道基本打通，其中經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破；到2035年，城鄉融合發展的體制機制更加完善，城鎮化進入成熟期，基本公共服務均等化和農業農村現代化基本實現，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小；到2050年，城鄉融合發展的體制機制成熟定型，城鄉全面融合、鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

守住底線紅線。40多年前，我國從農村拉開了改革開放大幕，創造了令人矚目的改革成就，成功經驗之一就是始終堅持農民主體地位、維護農民權益。現階段的城鄉融合發展體制機制改革事關幾億農民利益，覆蓋面廣、影響面大。在推進體制機制破舊立新的過程中，需要傳承既有的成功經驗，處理好改革發展穩定的關系，既充分發揮農民主體作用，讓農民切實得到改革紅利；又充分尊重農民意愿，把不損害農民利益作為不可觸碰的底線，為改革行穩致遠提供支撐。同時，還必須守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破的底線，守住生態保護的紅線，守住鄉村文化的根脈，高度重視和有效防范各類風險，堅決防止鄉村繁榮了、產業興旺了，但耕地減少了、土地浪費了、環境破壞了、鄉愁沒有了的情況出現。

四、政策核心：促進城鄉要素自由流動和平等交換

生產要素是經濟發展和產業升級的前提和基礎。推進城鄉融合發展，需要推進“人地錢技”等要素在城鄉間雙向自由流動，建立健全統一有序的城鄉要素市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高要素利用效率和經濟社會運行效率，促進新發展理念落地和經濟高質量發展。

暢通城鄉人口流動渠道。允許勞動力在城鄉間有序流動，是順應人口自主就業選擇、提高勞動生產率的必要條件，也是提高人民福祉的必要措施。為此，需要統籌抓好農民進城和人才入鄉兩方面的工作。農民進城方面，需要健全農業轉移人口市民化機制，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，通過建立“人地錢掛鉤”等配套激勵政策和農村“三權”自愿有償退出機制，提高城市政府愿意吸納落戶和農業轉移人口愿意在城市落戶的“兩個積極性”。人才入鄉方面，需要建立相關激勵機制，引導鄉村打好“鄉情牌”、念好“引才經”，鼓勵本地外出的各類人才返鄉創業興業，建立城鄉人才合作交流機制，并允許農村集體經濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。破除農民進城和人才入鄉的體制機制障礙，短期看能夠立竿見影地釋放經濟增長潛力，中長期看能夠暢通經濟循環、提高人民生活水平。

深化農村土地制度改革。農村土地制度是我國的基礎性制度之一，改革既要積極又要穩妥。農村承包地是糧食生產的命根子，必須確保中國人飯碗里主要裝中國糧，落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善承包地“三權分置”制度，平等保護并進一步放活土地經營權，強化對農業的社會化服務。農村宅基地是保障農民住有所居的基礎和農民最重要的財產載體，要探索宅基地“三權分置”制度，提高宅基地利用效率，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。農村集體經營性建設用地入市是釋放農村土地價值的試金石、建立城鄉統一建設用地市場的突破口，應依法合規允許就地入市或異地調整入市，并允許閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。推動上述改革措施落地生效，能夠大幅提高土地資源利用效率，做到地盡其用。

強化鄉村發展資金保障。鄉村發展既需要引導市場資金積極投入，也需要投入財政資金以彌補市場失靈。財政補貼或轉移支付是鄉村發展政策的核心，必須發揮財政支農的先導作用，進一步加大財政資金投入，加強涉農資金的統籌整合，支持地方政府在債務風險可控前提下發行政府債券，積極吸引社會資本投入。金融是鄉村發展的催化劑，亟須健全適合農業農村特點的農村金融體系，建立鄉村信用體系，擴大鄉村抵押物范圍，建立農業信貸擔保體系，引導設立城鄉融合發展基金，把更多金融資源配置到鄉村。工商資本能把城市先進要素帶入鄉村，既要營造法治化便利化的基層營商環境，強化政策支持引導，激發工商資本入鄉積極性；又要完善利益聯結機制，讓農民和村集體合理分享收益，不能富了老板、丟了老鄉。以上述政策措施為施政重點，將破解鄉村資金瓶頸，為鄉村發展注入源頭活水。

推動科技成果入鄉轉化。農業的根本出路在于科技。鼓勵引導涉農科技成果入鄉，關鍵在于推動科研院所面向市場需求開展技術創新，改革科研成果轉移轉化機制，把科研成果轉化為實踐成果，把專家成果體現在廣闊的鄉村土地上。要建立對涉農科研人員的激勵機制，賦予科研人員科技成果所有權，建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度，激發其活力動力和積極性。建立這些體制機制，將從根本上改變農業生產效率低下的問題，為發展現代農業插上科技的翅膀。

五、政策重點：促進城鄉公共資源合理配置

鄉村公共服務和基礎設施是重要公共產品，也是鄉村發展的明顯短板。走城鄉融合發展之路，需要加大對鄉村的公共資源投入，推動公共服務和基礎設施向鄉村延伸、社會事業向鄉村覆蓋，改善農民生活質量和承接城市要素下鄉，為農業農村現代化提供有力支撐。

推動城鄉基本公共服務普惠共享。基本公共服務事關人民切身利益和社會公平正義，實現城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌是大方向。教育公平是社會公平的重要基礎，要提高鄉村教師崗位吸引力，推進優質教育資源在城鄉間共享，建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制。鄉村醫療衛生服務是農民生命健康的安全網，應增加基層醫務人員崗位吸引力，推動職稱評定和工資待遇向鄉村醫生傾斜，實現優質醫療資源在城鄉間共享。社保制度對保障城鄉居民基本生活、調節社會收入分配具有重要作用，必須完善城鄉統一的居民基本醫療保險、大病保險、基本養老保險制度，推進低保制度的城鄉統籌以及人身損害賠償標準的城鄉統一。實施好這些改革，能夠有效解決城鄉居民最關心、最直接、最現實的利益問題。

推動城鄉基礎設施一體化發展。城鄉基礎設施建設事關城鄉要素順暢流動和鄉村的產業發展、民生改善，必須把公共基礎設施建設重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。統一規劃就是以市縣域為整體，統籌設計城鄉路網和水、電、通訊、污水垃圾處理等設施。統一建設就是健全分級分類投入機制，政府主要抓道路、水利等公益性設施，市場主要著力于供電、電信和物流等經營性設施。統一管護就是區分公益性設施和經營性設施，由產權所有者建立管護制度、落實管護責任，保障設施長期發揮效益。實現城鄉基礎設施一體化發展，既能為鄉村經濟發展提供有力支撐，又能切實改善鄉村的生產生活條件。

建立健全鄉村治理體系。社會治理的基礎在基層、薄弱環節在鄉村，鄉村治理事關黨和國家大政方針的落實，事關農民主觀能動性的調動和切身利益的保障。關鍵是建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，強化農村基層黨組織的領導作用，發揮群眾參與治理主體作用，健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障機制，打造一門式辦理、一站式服務、線上線下結合的村級綜合服務平臺，加快推動鄉村治理體系和治理能力現代化。完善鄉村治理體系，能夠為鄉村經濟發展和社會穩定提供堅強的基層組織保障。

六、政策落腳點：促進農民收入持續穩定增長

“三農”問題核心是農民問題，農民問題核心是收入問題。提高城鄉融合發展水平，需要多途徑不斷提高農民收入，持續縮小城鄉收入差距，滿足農民群眾日益增長的美好生活需要，使其獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

提高農業勞動生產率。2018年我國農業增加值占GDP比重為7.2%，農業就業人員占比卻高達26.1%，偏低的農業勞動生產率制約了農民增收。一方面是推動有能力在城鎮穩定就業生活的農業轉移人口市民化，減少鄉村的剩余勞動力，使鄉村勞動者擁有更多生產資料，進而推進適度規模經營、提升農業生產效率。另一方面是構建以現代農業為基礎、新產業新業態為補充的多元化鄉村經濟，既以市場需求為導向健全現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推進農業機械化全程全面發展；又構建農村一二三產業融合發展體系，健全鄉村旅游和休閑農業等新業態，探索生態產品價值實現機制和文化保護利用機制，統籌提高鄉村經濟綜合效益和農民收入。這是統籌提高農業競爭力和農民收入的治本之策，能夠真正讓農民的錢袋子鼓起來。

拓寬農民收入增長渠道。農民有工資性、經營性、財產性、轉移性四方面收入，應針對不同收入特點分類施策。在工資性收入方面，落實農民工與城鎮職工平等就業制度，加強對農民工的公共就業創業服務和職業技能培訓。在經營性收入方面，完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強職業農民技能培訓，培育發展新型農業經營主體，提高農產品品質和附加值。在財產性收入方面，完善農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及擔保、繼承權，探索集體資產保值增值多種實現形式，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。在轉移性收入方面，履行好政府再分配調節職能，在統籌整合涉農資金基礎上，探索建立普惠性農民補貼長效機制。做好上述幾方面分類施策，能夠為農民獲得多元化收入提供體制機制保障，使農民更好分享改革發展成果。

推動城鄉融合發展事關全局和長遠，任務艱巨、責任重大。只要按照中央的頂層設計科學施策、攻堅克難，城鄉融合發展的“三步走”戰略目標就一定能夠實現。