黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“國家治理”的概念，并將“推進國家治理體系和治理能力現代化”列為全面深化改革的總目標之一。只有實現國家治理體系和治理能力現代化，國家治理走上合法合規、廣泛參與之路，中國的可持續發展和中華民族的偉大復興才是實在的、可預期的。國家治理是一個大概念，其下包含諸多下位概念，例如治理主體、治理行為、治理程序、治理責任等。本文重點研究國家治理方法的變革與適用，包括變革背景、變革取向、適用改進等。治理主體要高度重視治理方法，對復雜社會問題和多元社會需求能夠用理性、妥當的方法予以解決、回應，在公共利益和公民權利之間達成平衡，將中國社會的治理水平提升到新高度。

國家治理方法變革的背景

國家治理方法是指治理主體在解決公共問題、實現治理目標、促進經濟社會發展的過程中所采取的方法、措施、機制、技術等的總稱。國家治理方法可以依據不同的標準進行分類。例如，依據治理主體的行為類型，治理方法可以分為抽象方法和具體方法。抽象方法是指治理主體針對不特定的人或事制發具有普遍約束力的文件，其載體包括法律法規、公共政策、行政命令、經濟杠桿等；具體方法是指治理主體針對特定的人和事作出個案處理，其載體可以是由治理主體單方決定的許可、處罰、強制、檢查、確認、征收、給付、獎勵、裁決等，也可以是基于治理主體與相對人協商自愿而實施的指導、合同、調解等。抽象方法和具體方法關系密切，抽象方法要通過具體方法貫徹實施。

國家治理適用哪種方法，是抽象方法還是具體方法，要依治理主體的職能職責而定。市場經濟體制下治理主體的職能職責包括宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等。相應地，抽象方法一般適用于宏觀管理，以構建公平、有序、有效的市場環境，更有利于市場主體的生存發展；具體方法一般適用于個案處理，通過對個案公平公正的處理，克服外在性和信息不對稱，保護市場主體的公平競爭權，保護消費者的合法權益，便利公眾生活。

1978年后，國家治理方法進入變革時期，變革背景可以從國內、國際兩個維度加以分析。國內背景是經濟體制改革和市場經濟體制的確立，國際背景是治理浪潮的興起。

市場經濟體制的確立

經濟體制改革的目標是從計劃經濟體制轉變到市場經濟體制。計劃經濟體制的要義是“計劃”，國家居于經濟社會運行機制主體地位，大到資源配置、物價漲落，小到企業的產供銷，經濟社會發展的方方面面都被統管在國家的指令性計劃之中。市場經濟體制的要義是“市場”，其基本特征有四：一是政企分開，企業不是政府的附屬物，而是自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場主體，企業按照市場供求關系和價值規律安排生產、配置資源，各個企業均處于平等競爭地位，在競爭中發揮自身優勢；二是國有資產所有權與經營權的分離，國家掌握著國有資產的最終所有權，經營權則委托給企業或者公司；三是產品、資金、勞動力、土地、礦產資源等生產要素市場化，生產要素的價格主要由市場供求關系和市場競爭決定；四是法治經濟，市場經濟活動以法律為依據，任何社會單元的經濟活動都必須在法律的框架內進行。

治理浪潮的興起

20世紀90年代以來興起的治理理論在國際上產生了廣泛影響。治理理論的核心概念Governance，是指一種新治理模式，尤其是指當代市場經濟體制下政府治理公共事務之道。治理理論的內容包括公共行政主體的多元化、公共事務管理責任的重新分配、公共行政的多向性和互動性、重新定位政府在公共行政中的作用等。治理理論的應用也是積極活躍的，從本世紀初開始，聯合國開發計劃署先后在150多個國家開展了民主治理支持活動，支持項目繁多，不僅有人權保障、公共服務類項目，也有議會發展、地方政府發展、強化監督機構職能、加強法治等項目，目的是使不同類型、不同政治傾向的政府更加關注人民的意愿，更負責任，更公平有效，更廉潔合法。

國家治理方法變革的取向

順應市場經濟體制的確立和治理浪潮的興起，我國的國家治理方法也經歷了一個變革過程。變革的取向是從單一到多樣、從直接到間接、從單方到互動、從剛性到柔性。這些變革使治理方法呈現出多樣性、體系化特征，使治理主體獲得了更多的治理工具，提高并改善了國家治理效率效果。

從單一到多樣。計劃經濟體制下的治理方法相對單一，國家采用自上而下行政命令的方法保證國民經濟規劃的貫徹實施。在市場經濟體制下，為保障市場經濟健康有序發展，以往單純依靠行政命令的情形被打破，國家治理方法愈來愈多樣化，形成了包括行政、經濟、法律、心理等方法在內的治理方法體系。

從直接到間接。在計劃經濟體制下，行政命令由政府直接向企業下達，政府陷入微觀管理的角色錯位，也使市場主體長期處于被動狀態而缺乏生機活力。在市場經濟體制下，原有計劃經濟體制下形成的政企、政社關系模式發生了根本性改變，政府職能也從微觀管理轉變到宏觀調控，政府運用價格、稅收、信貸、匯率等經濟杠桿，通過對各種不同經濟利益關系的調整，解決經濟社會發展中的問題。與行政命令的直接性相比，經濟杠桿明顯帶有間接性，更有利于建立起市場主體的自我調控機制。

從單方到互動。治理理論認為，國家治理主體是多元的，在結構上包括政府和其他社會單元，以往那種將治理主體歸結為公權力機關的認識是片面的、不符合實際的。首先，福利國家對各種社會單元公共服務職能的制度安排，使得大量從事生產經營性活動的企業出現在公共領域；其次，越來越多的非政府組織參與了公共政策制定和公共服務供給，傳統上屬于政府職責的事情，現在許多都由非政府組織分擔了。這說明，政府與其他社會單元有著密切聯系，大部分公共政策和執行活動都是各種政治力量和社會力量相互作用的產物，在某些領域，非政府組織比政府擁有更大的優勢，尤其是在社區管理、資源環境、公共工程、貧困開發、文化保護等領域，非政府組織的作用越來越明顯。

從剛性到柔性。行政命令的載體很多，例如決定、規定、辦法、通告等，有較強的拘束力。這種拘束力雖然使社會處于高度可控狀態，但不利于激發社會的自主性、積極性和創造力，剛性有余而柔性彈性不足。在市場經濟體制下，無論是市場主體還是其他社會單元都有強烈的自主自治意識，一味的行政命令只會造成政府與社會關系的緊張。改革開放后，我國不斷探索構建和諧政社關系的新方法，行政契約、行政指導、行政調解、行政約談、協商民主等柔性治理方法應運而生，使政府與社會的關系得到改善。

著力解決國家治理方法適用中的問題

前述分析表明，改革開放后，我國的國家治理方法經歷了較大變革，對此要給予充分肯定。但是，從治理方法適用的角度看，仍存在一些不容忽視和必須著力解決的問題。如果對這些問題不重視、不解決，輕則降低、影響治理效率效果，重則降低治理主體的公信力，引發社會風險和矛盾沖突。這些問題主要包括以下六個方面：

擴大抽象方法程序性規定的適用范圍

治理主體針對不特定的人或事制發具有普遍約束力的規范性文件是治理的常用方法。規范性文件的內容必須科學合理，否則便不能實現治理目標。規范性文件是人的認識的產物，會受到各種各樣的局限，因此，突破局限、盡量避免決策失誤是制定規范性文件需要嚴格遵守的程序。

在我國，中國共產黨領導已寫入憲法總綱，黨的各級機關在我國公權力體系中處于顯要地位，其對外制發的文件不僅有約束效力，而且是其他治理主體制定規范性文件的依據。2000年3月15日，第九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》，規定了不同效力等級法律文件的制定程序；2019年5月8日，國務院發布《重大行政決策程序暫行條例》，五類事項被納入重大行政決策事項范圍。這說明，立法和作出重大行政決策已有了法定程序。但是，黨的機關對外制發文件并沒有嚴格統一的程序，尤其是缺乏征求意見、風險評估過程，這對于黨的決策的科學合理性極為不利。

為貫徹落實習近平總書記有關“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”“實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”的指示，有必要擴大抽象方法程序性規定的適用范圍，將抽象方法的程序性規定同時適用到黨的機關對外制發文件，以實現黨政各種規范性文件制定程序全覆蓋，這些程序包括調查研究、擬訂方案、專家咨詢、征求意見、風險評估、合法合規性審查、集體討論決定等。

柔性治理方法的推廣適用

治理方法中的具體方法可以依據一定的標準作進一步分類。例如，依據適用時形成的法律關系，具體方法可以分為單方性方法和雙方合意性方法。單方性方法由治理主體根據個案實際情況單方決定，相對人有遵守與服從的義務，特點是剛性和強制性，例如許可、處罰、強制、征收等；雙方合意性方法由治理主體與相對人雙方協商決定，相對人有自主選擇的權利，特點是柔性和非強制，例如指導、合同、調解、協商民主等。剛性、柔性治理方法各有價值，在適用時不能相互替代。

在治理民主化、建設服務型國家、構建和諧社會的大背景下，治理主體更多地使用柔性方法是一種歷史趨勢。實踐證明，柔性治理方法的社會效果良好，尤其是契約和協商方法，使治理主體和相對人獲得了平等合作、協商共贏的機會，治理主體通過與各種社會單元的合作，提高公共政策、公共服務和公共設施的供給能力；相對人通過與治理主體的合作，在參與社會治理過程中實現自我治理。但是，從總體看，柔性治理方法的適用還存在不少問題，一是適用不夠普遍，我國仍有為數不少的治理主體習慣使用剛性、強制性方法，對柔性治理方法的認識和嘗試不足；二是對柔性治理方法適用中的問題缺乏深入具體的研究和合理妥當的制度設計，例如行政協議訴訟制度的構建、不當或失誤行政指導的法律救濟等。因此，我國治理主體應該更多地嘗試適用柔性治理方法，并不斷解決柔性治理方法適用中的問題，提高國家治理的民主化、人性化水平。

避免治理方法適用的簡單粗暴和“一刀切”

治理方法的適用必須遵循一些基本原則。這些原則是引領、指導治理方法適用的基本價值觀念，同時也是規范、約束治理方法適用的基礎法則。

一是合法原則。各種治理方法的適用都要有法可依。這里的“法”是廣義的法，既包括全國人大及其常委會制定的法律，也包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章；既包括成文法，也包括法理和法的基本原則。

二是合理原則。各種治理方法的適用都要合乎道理事理，客觀適當。合理原則可以具體化為“比例原則”。也就是說，治理主體適用治理方法，應當兼顧治理目標和相對人權益兩者之間的平衡，如果實現治理目標可能對相對人權益造成不利影響，則這種不利影響應當被降至最小比例。比例原則之下又有妥當性、必要性、均衡性三項具體要求。妥當性是指以手段為目的服務，在合目的的前提下選擇穩妥適當的手段；必要性是指“禁止過度”和“最小侵害”，在有多種可供選擇的手段時，應當選擇對相對人權益侵害最小的手段；均衡性是指兼顧成本與效益的平衡，并使治理行為的效益大于成本，利大于弊。

三是平等保護原則。各種治理方法的適用必須遵循市場經濟規律，平等保護一切市場主體，不允許同等情況不同等對待，也不允許不同等情況同等對待。平等原則并非要求治理行為的無差別平等，而是要求治理主體在符合正義的前提下，視事實的相同和不同，給予相同或者不同的處理。

四是信賴利益保護原則。信賴利益是指相對人基于對治理主體及行為的信任而去追求某種利益，并在追求的過程中投入了人力物力成本。治理主體實施治理行為，如果存在信賴利益，即存在信賴基礎、信賴表現、信賴具有正當性等，則應當予以保護。在有信賴利益存在的情況下，治理主體不能隨意改變已經作出的行為，如果有必要改變，首先應當保護信賴利益，保護的基本方法是給予補償。《中華人民共和國行政許可法》第八條的規定即屬于這種情況。

在實踐中，上述原則并未得到很好貫徹，治理主體適用治理方法、采取治理措施經常出現的問題是不依法、不妥當、不平等，簡單粗暴、一刀切。最近的典型案例是：小麥收割季節，河南省上蔡縣城市管理綜合執法局不準農戶使用收割機收割小麥，原因是機收小麥揚塵大，影響空氣質量監測數據。此項措施引發了社會輿論的廣泛質疑。為回應輿論質疑，2019年6月7日，河南省污染防治攻堅戰領導小組辦公室發文通報此事，通報指出：這種做法違背黨的“維護群眾民生福祉，保護群眾利益”宗旨，反映了當地有關部門工作方法簡單粗暴，是能力不足、亂作為、形式主義、官僚主義的典型表現。在實踐中，治理主體做事簡單粗暴、不妥當的情形并非個案，這也是導致政社關系緊張的原因之一。解決這一問題，除了加強上級行政監督外，還要對治理主體及其工作人員進行經常性培訓，以案說法，提高治理主體運用治理方法的能力，在遇到復雜的社會問題時能夠拿出合適、妥當的治理方法加以應對。

各種治理方法的組合適用與前后銜接

首先，各種治理方法各有利弊，沒有哪一種方法是十全十美的。因此，各種治理方法要組合適用，揚長避短，不能只用其一。例如，經濟杠桿在適用時可以同時適用法律方法，使相對人在追求物質利益的同時，正確處理好個人利益與公共利益、他人利益的關系，不因過度追求個人利益而損害公共利益或他人利益；法律方法在適用時可以輔以行政命令方法，法律有滯后性，當法律的某些規定明顯滯后于客觀現實，或是治理主體處理某種特殊問題找不到直接的法律依據時，行政命令就是法律方法必不可少的補充。

其次，適用單一治理方法達不到預期效果，治理主體可以設計不同治理方法的前后銜接機制，從而實現治理目標。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種行政監督措施，政府主管部門約見未履行或者未完全履行法定職責的治理主體負責人談話，對其工作中存在的問題予以告誡、警示、提出整改要求并督促落實。為了規范約談工作，許多政府主管部門都制定了約談辦法，這些辦法一般都規定了約談效果保障措施，例如通報、媒體曝光、向監察部門提出處理建議等。例如《最高人民法院關于建立執行約談機制的若干規定》第八條規定：“最高人民法院執行局監督、指導被約談人落實約談提出的處理意見和整改要求，并將落實情況層報批準約談的院領導。對按期落實處理意見和整改要求的，不再處理；對超期未落實或者落實不到位的，可采取以下方式處理：（一）向被約談人所在高級人民法院黨組通報；（二）在全國法院系統通報；（三）涉嫌違法違紀的，向最高人民法院監察部門通報情況，并提出對相關責任人員進行調查處理的建議；（四）在社會治安綜合治理目標責任考核中予以相應的扣分。”約談與其他后續措施相銜接，保障了約談應有的威懾效力。

治理方法適用尺度的把握

一定的治理方法對應著一定的社會問題、具體案例和特定相對人。如果不考慮時間、地點、條件、對象、案情等因素，或者把握不好適用尺度，治理方法不會收到好的效果。例如，征收要適度，即征收負擔的確定要兼顧國民經濟發展狀況和被征收人的負擔能力；罰款數額要適度，即罰款數額不能過低或過高，過低會使處罰流于形式，過高則超出了相對人的經濟能力，或導致其生活困難；執法機關實施查封、扣押等強制措施要適度，即查封、扣押僅限于涉案場所、設施或財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或財物，不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。綜上，治理主體在治理或處理問題過程中所采取的方法或措施要妥當適度，要最大限度保護當事人的合法權益，尤其是人身、財產等重要實體權益。

治理方法的創新

近些年來，我國一些領域的治理方法、機制確實有不少創新，例如“放管服”改革、“互聯網+政務服務”、基層矛盾糾紛化解聯動機制、法院一體化訴訟服務平臺、互聯網法院等。但是，治理方法的創新與經濟社會發展需要和人民群眾對改進公共治理的期待相比是遠遠不夠的，實踐中甚至還有冠以創新之名的“折騰”。因此，我國要高度重視并積極探索治理方法和技術的創新，將更多先進的治理方法適用于治理實踐。先進的治理方法有三大特點：一是能體現治理主體謙抑執法態度和權力控制機制；二是能激發和調動公民參與的積極性，有助于實現社會的自主自治；三是有助于將改革發展的成果更多、更公平地惠及全體人民，使人民群眾有更多的“獲得感”。

探索治理的新方法、新技術并非治理主體的“一家之事”，需要治理主體與全社會的通力合力。同時，這種探索要以理性思維為基礎。理性思維是一種以證據和邏輯推理為基礎、經過深思熟慮和科學論證而形成的思維，具有嚴謹性、邏輯性和系統性的特點。在治理實踐中，如果治理主體遇到某些前所未有的、處理結果可能引發復雜效應的問題，則更需要理性思維。在沒有形成理性思維之前，切不可急功近利、倉促決策，這才是國家治理主體應具備的對社會和歷史負責的態度。

【本文作者為中國政法大學行政法研究所教授】

責編：周素麗 / 蔡圣楠