辦好農村的事，關鍵在黨。健全鄉村治理體系也不例外。新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》），增寫了“鄉村治理”一章，強調“黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這既呼應了黨的十九大報告提出的“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的“三治”結合新理念，又從黨內法規層面規定了黨的基層組織在“三治”結合過程中的領導地位。本文將著力從“三治”結合的角度，探討黨的農村基層組織如何更好地發揮領導作用。

認清農村社會，把握自治法治德治辯證關系

認清農村社會特點，把握鄉村治理基礎

長期以來，農村社會形成并發展為以“固定關系”為基礎，與外部系統既相互交流又相對獨立的社會結構。所謂“固定關系”就是依托血緣、地緣建立起來的關系，是熟人間的關系。這種關系用費孝通先生的話說是“差序格局”，用南京大學翟學偉教授的話說是“長久而無選擇的關系”。這種關系模式不可能自發產生個人主義的行為模式。

然而，隨著經濟社會的發展，尤其是改革開放40多年來的發展，我國農村社會與外部系統的信息交流與資源交換愈加頻繁，城鎮甚至國外的生活方式開始對農村生活進行滲入。農村社會的固定關系行為模式逐漸受到來自個人主義行為模式的沖擊，并隨當地經濟社會發展程度的不同而達到不同的新均衡，進而形成新的社會關系網。這個新的社會關系網，正是鄉村治理的基礎。

把握這個基礎，首先要認清農村社會的多元治理主體，包括黨的基礎組織自身、村民委員會等群眾性自治組織、農村社會組織和企業等社會力量、當地農民（包括外出務工人員）和外來人員等個體成員；更要把握不同治理主體的權責邊界，并根據當地農村社會的不同發展階段，確定“三治”主體的不同地位和作用，確保各主體間既分工明確又有機融合。除了主體多元化外，把握鄉村治理的基礎還要認清鄉村治理中的多元規范，包括黨內法規、國家法律等正式制度，村規民約、村風民風家風等非正式制度；更要把握這些制度的不同作用，尤其是背后的資源流動，以及資源流動狀況對各治理主體的導向作用。

認清鄉村治理規律，把握“三治”辯證關系

認清鄉村治理規律，關鍵是認清黨的農村基層組織在農村社會關系網中的地位，處理好黨的基層組織與其他治理主體的關系。正如《條例》所強調的，“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村，形成共建共治共享的鄉村治理格局”。黨的基層組織“加強對各類組織的統一領導”，既體現了“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”的時代要求，又體現了“代表著先進生產力的發展方向，代表著先進文化的前進方向，代表著最廣大人民群眾的根本利益”的使命擔當。前者要求確保發展的政治性和長久性，后者要求發揮黨的基層組織的戰斗堡壘作用。而“形成共建共治共享的鄉村治理格局”，就是在黨的基層組織發揮領導作用的前提下，發揮好農村自治組織的主導作用、社會力量的協同作用以及個體成員的主人翁作用，實現各治理主體間相互平衡、相互支撐、相互制約。

認清以上規律，正是把握“三治”辯證關系的關鍵。要把握“三治”統一于中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心這一根本要求，必須以發揮黨的基層組織的領導作用為根本前提；要把握“三治”結合不是自治、法治與德治的簡單加總和隨意組合，而是因時因地制宜，激活整體功能、系統功能的復雜過程；要把握自治是法治和德治的基礎，法治是自治和德治的保障，德治是自治和法治的補充。

把好自治方向，為法治德治打下堅實基礎

自治是法治和德治的基礎。“基礎不牢，地動山搖”，部分農村地區存在的黑惡勢力、宗族惡勢力、宗教極端勢力、“村霸”等現象，正是由于基礎不牢所導致的結果。因此，黨的農村基層組織必須首先打牢這個基礎，而打牢這個基礎的關鍵就是加強政治建設，把好自治方向。

突出政治建設，嚴格執行黨的意志

黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果，新時代要把黨的政治建設擺在首位。黨的農村基層組織作為聯系黨和農民群眾的橋梁和紐帶，是開展思想政治工作、落實黨的路線方針政策的基層組織；黨的意志是黨的農村基層組織開展工作的行動指南，是必須緊緊圍繞的理論核心。嚴格執行黨的意志，落實相關政策要求，才能使農村社會緊跟國家發展步伐。

黨的農村基層組織嚴格執行黨的意志，關鍵是要做到“維護核心、服務中心、凝聚人心”。“維護核心”，就是要樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，嚴格遵守政治紀律和政治規矩，嚴格執行新形勢下黨內政治生活的若干準則，不斷提高政治能力，這是把握自治方向的根本保證；“服務中心”，就是要堅決貫徹落實黨的各項任務，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?？傄?，不斷推進鄉村振興和高質量發展，實現農業強、農村美、農民富的宏偉目標，這是把握自治方向的物質保證；“凝聚人心”，就是要堅持“以人民為中心”的發展思想，為了農民、依靠農民，讓農民切實參與到農村社會治理各環節，這是把握自治方向的民心保證。

突出政治功能，發揮“能人組織”作用

就農村社會而言，“能人”是比普通村民擁有更多知識、經驗、聲望或關系資源，在村內影響力較大的成員，黨員是“能人”的主要組成；而“能人組織”則是在村內影響力較大的組織，黨的農村基層組織無疑是影響力最強的“能人組織”。“能人組織”和“能人”是決定社會發展尤其是制度變革的關鍵主體，也往往是發展和變革成本的主要承擔者。農村“能人組織”和“能人”作用發揮得如何，決定著鄉村治理體系建設的效果。

在鄉村治理體系構建過程中，黨的農村基層組織主要應從三方面發揮其“能人組織”功能：一是突出政治功能，把自身建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。這一功能源自中國共產黨的無產階級政黨屬性以及黨的執政地位。二是繼續發揮自身作為黨和人民群眾聯系的橋梁和紐帶作用。黨的農村基層組織參與農村治理，改變了過去“皇權不下縣，縣下行自治”的狀況，促成了農村社會網與外界、特別是政權的相互交流，為法治在農村的擴張奠定了堅實的基礎。三是充分發揮黨的農村基層組織自身及其黨員引導農村社會發展方向、制度選擇以及變革的作用。作為健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的關鍵，黨的農村基層組織肩負著為廣大農民群眾謀取幸福的歷史重任，因此，要不斷提升組織力，在選擇既定的情況下，以“能人組織”的身份和廣大農民群眾一起沿著既定的道路前進，最終實現鄉村振興。

構建法治框架，為自治德治提供堅實保障

法治是自治和德治的保障。農村社會與外部系統的互動越頻繁，個人主義行為模式對固定關系行為模式的沖擊也就越強烈。而法治是防止這種沖擊“擊垮”農村社會原有結構，同時促使“失序”再次達到“有序”的堅實保障。

全面從嚴治黨，發揮黨內法規在法治中的作用

法治既是一種保障，也為各治理主體參與鄉村治理劃定了行為邊界。作為“能人組織”，黨的基層組織首先要為自己、為自己的黨員劃定行為邊界。這既是黨的先進性和純潔性的體現，又為其他治理主體做出了表率。黨紀嚴于國法。黨的基層組織和黨員以法治思維和方式開展工作，將更有力地保障國家法律的實施，為自治和德治提供更堅實的保障。

因此，黨的農村基層組織及其黨員要增強以法治思維和方式全面從嚴治黨的思想認同，把黨內法規挺在國家法律前面，增強法治觀念、培養法治思維、提高法治能力，養成依法辦事的習慣；要明確黨內法規落實的主體責任，落實黨組織書記第一責任人職責、領導班子集體責任和班子成員的“一崗雙責”；要強化黨內監督問責，把黨內法規落實情況納入考核范疇，推動黨內法規落到實處；要加大黨內法規及其實施情況的公開力度，一方面接受社會監督，另一方面為其他治理主體做出表率。

強化制度建設，搭建鄉村治理走向法治的橋梁

鄉村治理涉及多元規范，既有正式制度，也有非正式制度。黨的農村基層組織與其他治理主體的互動，主要涉及正式制度，包括農村基本經營制度、農村土地管理制度、農村民主管理制度等。這些制度如何在農村落實落地，事關鄉村治理體系構建的最終效果。

對于黨的農村基層組織，尤其是村級黨組織來說，強化制度建設，既要關注制度規范本身，更要關注制度的實施效果。以某林場改革故事為例，某地政府為了防止公共林場被盜伐濫伐，將公共林場承包給村民，希望他們保護好屬于自己的林場，進而達到保護樹林的目的，然而事與愿違，村民擔心政府隨時把林場收回，以更快的速度將“屬于自己”的樹木砍伐光了。這個故事一方面告訴我們，很多好的制度尚不具備在農村實施的基礎，農村制度建設仍然任重而道遠；另一方面又揭示了農村社會關系網中仍然充斥著各式各樣的“結構洞”，而填補“結構洞”，就是黨的基層組織在加強制度建設中所扮演的核心角色。扮演這一角色所依賴的，正是黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

充分發揚民主，擴大固化鄉村法治成果的基礎

法治以民主為前提和基礎。《條例》強調“形成共建共治共享的鄉村治理格局”，其中就包含發揚民主的含義和要求。如前所述，鄉村治理是個復雜過程，沒有其他治理主體尤其是農民的廣泛參與，農村發展將面臨嚴峻的挑戰。因此，黨的農村基層組織必須帶頭做示范，讓治理過程、發展過程成為人人參與、人人盡力、人人都有獲得感的共建共治共享過程。

在鄉村治理體系構架過程中發揚民主，就是通過機制設計，推動其他治理主體充分參與到鄉村治理的多重環節中。要從制定、實施和監督等環節著手系統推進，明確各環節所涉及的參與主體和具體內容；要暢通鄉村治理的參與渠道，擴大其他治理主體尤其是農民的參與，充分體現基層民主和基層自治；要健全鄉村治理的執行和監督機制，因地制宜、平衡利益、調節關系、規范行為，同時整合內外監督力量，推進和保障鄉村治理各項事務。

完善德治規范，為自治法治提供必要補充

德治是自治和法治的補充。德治是一個權利和義務對等的概念，其本質是一種激發人們從認知層面甚至發自內心地“利他”的治理模式。傳統經濟學假設人們都是“利己”的，而“利他”需要更多的條件支持。因此，完善德治規范，需要維持甚至創造一定的社會條件。

鞏固社會資本，厚培德治沃土

社會資本是個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任，是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源。農村社會本身是一個具有高社會資本的社會，但是隨著個人主義行為模式的沖擊，這種社會資本也受到了一定的侵蝕，這就要求黨的基層組織在參與鄉村治理過程中更進一步鞏固這種社會資本，培育“利他”的沃土。

黨的基層組織要珍惜農村社會豐富的社會資本存量，珍視農村社會和睦友好團結的人際關系；要重點關注農村社會生產過程中的互助與合作被市場經濟條件下的“互惠互利”取代，網絡性交換的特殊主義交換模式被非網絡性交換的普遍主義交換模式所取代，網絡性交換的人情原則和感性原則被非網絡性交換的經濟原則和理性原則所取代等變化趨勢；要不斷加強德育教育，培育超越地緣和血緣關系的更廣泛的信任與合作意識；要進一步提高其他治理主體參與集體事務的意識和能力，為促進現代社會資本總量的增長提供更大平臺。

黨員帶頭奉獻，重塑利他基礎

黨員的奉獻精神對于推動農村實現社會資本的積累，從而實現整體效益的提高具有重要作用。激發黨員的奉獻精神，使其充分發揮先鋒模范帶頭作用，以鞏固新型農村社會資本——對陌生人的信任，才能讓其他社會主體尤其是農民相信黨的農村基層組織會做出“利他”選擇，進而帶動全體農民自覺做出既“利己”，又“利他”的選擇，提升總體發展水平。這是一場“信任博弈”，在這場博弈中，要使博弈雙方，即黨的農村基層組織以及農民群眾具有“利他”屬性，必然離不開黨員的奉獻精神。

因此，在鄉村振興戰略實施過程中，要緊緊依靠農民，但僅依靠農民的力量是不夠的，還需要充分激發農村基層黨員的積極性。一方面，激發黨員的奉獻精神，建立與農民群眾之間牢固的信任關系，讓民眾具有“利他”屬性，最終做出實現整體利益最大化的選擇，產生巨大的正向社會效益；另一方面，以奉獻精神為突破口，充分發揮黨員先鋒模范作用，帶領農民群眾，創新優化產業結構，建設人與自然和諧共生的農業農村現代化，帶動農民綜合素質、農村文明程度的進一步提高，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，有序推進精準脫貧，統籌農村產權制度改革與鄉村治理，推動農村實現共同富裕的發展目標，最終實現鄉村振興。

【本文作者為中央財經大學政府管理學院教授】

責編：李 懿 / 蔡圣楠