干部掛職，自古有之。歷史上，中央政府中一些有潛力的官員就時(shí)常被選派到地方軍政衙署歷練，中央部門的官員經(jīng)常身兼數(shù)職，擔(dān)任不同部門的領(lǐng)導(dǎo)。我國現(xiàn)代意義上的干部掛職鍛煉，起源于延安時(shí)期大規(guī)模選派干部、知識分子和青年學(xué)生“下鄉(xiāng)”。改革開放以來，干部掛職鍛煉逐步制度化常態(tài)化。對此，《中華人民共和國公務(wù)員法》也從立法層面對其作了規(guī)定。

當(dāng)前，掛職鍛煉已經(jīng)成為干部人事制度體系的重要組成部分。學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為干部掛職鍛煉作用巨大，可以起到提高干部素質(zhì)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重要作用。但干部掛職鍛煉究竟能夠產(chǎn)生什么效果，能夠達(dá)到什么目的，還需要進(jìn)行實(shí)事求是的科學(xué)分析。

干部掛職鍛煉的積極效果

縱觀干部掛職鍛煉制度的發(fā)展歷史，雖然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)代有著不同的需求，但總的來說干部掛職鍛煉在多個(gè)方面都起到了積極效果。

幫助掛職干部豐富工作經(jīng)驗(yàn)

新形勢下，具有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，尤其是基層工作經(jīng)驗(yàn)，是黨和國家培養(yǎng)和任用干部的一個(gè)基本要求。對此，干部通過掛職鍛煉，獨(dú)立承擔(dān)某些方面的責(zé)任和使命，最直接的效果就是可以豐富自身工作閱歷，拓展個(gè)人見識，提高個(gè)人才干。

長期以來，高校應(yīng)屆畢業(yè)生作為機(jī)關(guān)培養(yǎng)干部的主要來源。雖然知識結(jié)構(gòu)良好，熟悉政策法規(guī)，長于宏觀管理和政策制定，但是因缺少基層工作經(jīng)歷，對實(shí)際情況缺乏足夠了解，容易導(dǎo)致工作不接地氣。因此，深入基層工作一線鍛煉可以幫助他們“彎下腰來”，了解民意，觸摸實(shí)情，特別是有利于解決“三門”（家門—校門—機(jī)關(guān)門）干部經(jīng)歷不足問題。此外，有些基層干部雖長期工作在一線，熟悉一線情況，深受群眾擁護(hù)和愛戴，善于處理復(fù)雜問題，但因缺乏在更高層次機(jī)關(guān)工作的經(jīng)歷，尤其缺乏相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的工作經(jīng)驗(yàn)，容易導(dǎo)致站位不高、眼界不開闊、大局意識不強(qiáng)的問題。因此下級基層干部到上級機(jī)關(guān)乃至中央國家機(jī)關(guān)掛職，有助于更好地理解頂層設(shè)計(jì)和宏觀戰(zhàn)略，形成執(zhí)行黨和國家路線方針政策的自覺性。同樣，干部到其他地區(qū)或部門“平掛”鍛煉，也有助于開拓眼界，豐富閱歷，提高應(yīng)對和處理復(fù)雜工作的能力。

促進(jìn)派出單位與接收單位的交流互動(dòng)

各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國有企業(yè)等，由于職權(quán)或功能以及組織技術(shù)上的差異，有著不同的站位和角度，也形成了截然不同的文化風(fēng)格。一個(gè)人如果長期困守在某個(gè)組織中，很容易形成自以為是和妄自尊大的流弊。同時(shí)，組織與組織之間壁壘森嚴(yán)，相互隔膜，容易強(qiáng)化本位主義，產(chǎn)生社會(huì)之間的隔膜。

因而，無論是上級機(jī)關(guān)干部到下級單位掛職，還是下級基層干部到上級機(jī)關(guān)掛職，以及不同部門之間或地區(qū)之間的掛職，都有助于打破組織邊界，促進(jìn)換位思考，增加相互理解。比如2015年北京市與河北省聚焦發(fā)改、交通和環(huán)保等京津冀協(xié)同發(fā)展核心部門，啟動(dòng)為期5年的互派掛職干部行動(dòng)，各選派100名前往對方單位，此舉對于增進(jìn)兩地理解，解決利益訴求不盡一致問題，加快推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展等都起到了積極作用。

干部到不同的單位掛職，能夠?yàn)榻邮諉挝粠硇迈r血液，吹進(jìn)新鮮空氣。同時(shí)，個(gè)人通過與不同崗位或工種的同事互動(dòng)，接觸不同類型和特點(diǎn)的工作對象，掌握不同性質(zhì)的工作方法，可以更好地培養(yǎng)跨組織的知識和技能。通過干部掛職鍛煉，促進(jìn)派出單位與接收單位之間的溝通和互動(dòng)，特別是促進(jìn)上級與下級、黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位之間的溝通和交流，對于更好地理解實(shí)際工作中的疑難雜癥，提高解決實(shí)際問題的效率有重要作用。

促進(jìn)地方或基層的發(fā)展

中國人口眾多，地域遼闊，發(fā)展情況具有很大的不平衡性，其中收入差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距等構(gòu)成了全面建成小康社會(huì)的“攔路虎”。雖然地方或基層的情況千差萬別，但任何地方和基層的快速發(fā)展，都離不開多種多樣的客觀因素的加持，主要包括觀念、人才、資金和技術(shù)等，許多地方或基層長期困囿于落后狀態(tài)，也大多是受制于這些方面的欠缺。

絕大多數(shù)掛職鍛煉的干部，都是派出單位的精英和骨干，政治素質(zhì)過硬，業(yè)務(wù)能力較為突出，溝通和交流能力較高，也具有建功立業(yè)的雄心壯志。因此將他們派到地方或基層掛職，可以充實(shí)和優(yōu)化基層的干部隊(duì)伍，發(fā)揮專業(yè)化的掛職干部的積極作用，集中精力做好某些方面的工作，如科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境治理或扶貧工作等。

來自上級單位或者發(fā)達(dá)地區(qū)的掛職干部，往往有派出單位這個(gè)“大后方”的支持，可以為基層或地方引進(jìn)項(xiàng)目，解決資金和技術(shù)等方面的難題，助推地方或基層更好的發(fā)展。比如從1998年至2012年的14年間，證監(jiān)會(huì)先后選派了22名年輕干部到云南省和安徽省4個(gè)貧困縣掛職蹲點(diǎn)扶貧，籌措資金近2200萬元，協(xié)調(diào)引進(jìn)資金約5.25億元，投入到教育、民生、基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的90多個(gè)幫扶項(xiàng)目。選派干部到“老邊窮”地區(qū)掛職，本身也是項(xiàng)目引進(jìn)的一個(gè)組成部分。

干部掛職鍛煉功效欠佳的方面

干部掛職鍛煉的效果是多方面的，由于掛職制度的缺陷以及管理上的不完善，有時(shí)干部掛職鍛煉在實(shí)行過程并不能完全達(dá)到預(yù)期的效果，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

掛職干部實(shí)質(zhì)性的鍛煉不多

十九大報(bào)告指出，我們黨既要政治過硬，也要本領(lǐng)高強(qiáng)，并提出了要增強(qiáng)八個(gè)方面的執(zhí)政本領(lǐng)，包括學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)和駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)。其中，學(xué)習(xí)本領(lǐng)排在首位，全面提升干部各方面本領(lǐng)的根本在于學(xué)習(xí)，要在實(shí)踐過程中不斷磨練自己、提升自己。

眾所周知，學(xué)習(xí)是非常個(gè)體化的事情，每個(gè)人的學(xué)習(xí)能力不一樣，學(xué)習(xí)效果也不同。要實(shí)現(xiàn)良好的學(xué)習(xí)效果需要客觀環(huán)境的支持，比如需要單位發(fā)揮“傳幫帶”的優(yōu)良傳統(tǒng)，組織團(tuán)隊(duì)共同學(xué)習(xí)。掛職的崗位大多是領(lǐng)導(dǎo)崗位，職責(zé)范圍也牽涉到多個(gè)方面，專業(yè)性較強(qiáng)，有一定的進(jìn)入門檻。但干部掛職鍛煉的時(shí)間普遍不長，大多是一年，很少會(huì)超過兩年。在短暫的掛職時(shí)間里，干部既要熟悉當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境，又要搞清楚具體業(yè)務(wù)情況，還要克服身處邊遠(yuǎn)地區(qū)的語言障礙，剩下能夠真正開展工作的時(shí)間是極其有限的。

特別值得一提的是，出于對掛職干部初來乍到和不熟悉情況等方面的考慮，在掛職干部的職務(wù)安排方面，接收單位一般不會(huì)安排他們主管或分管某方面工作，而多數(shù)會(huì)安排一些技術(shù)性或輔助性的虛職，甚至有些干部空有掛職之名和領(lǐng)導(dǎo)的頭銜，卻無法觸及所在單位的核心崗位，很難得到實(shí)質(zhì)性的鍛煉。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量甚至多達(dá)20多個(gè)，接收單位就更加不可能給掛職干部安排實(shí)質(zhì)性工作。

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用不大

干部掛職是推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分。發(fā)達(dá)地區(qū)干部到欠發(fā)達(dá)地區(qū)掛職，上級單位干部到下級單位掛職，一個(gè)重要的目的就是充分利用掛職干部在眼界、知識、思路、技術(shù)以及管理等方面的優(yōu)勢，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)或下級單位“傳經(jīng)送寶”和“把脈問診”，尋找破解制約發(fā)展瓶頸的良方，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

然而，有些干部卻將掛職看成是走過場，當(dāng)作晉升前的“鍍金”，往往掛職不任職，只掛職不干活，空掛在接受單位，身子卻沉不下去；還有些干部認(rèn)為自己就是“過客”，掛職期間“但求無功不求有功”，滿足于應(yīng)付性完成任務(wù)，不愿承擔(dān)工作責(zé)任，更不愿打破現(xiàn)狀，工作時(shí)畏手畏腳，怕得罪人；更有個(gè)別掛職干部儼然把自己當(dāng)成“欽差大臣”，對接受單位橫挑鼻子豎挑眼，到哪里都頤指氣使，導(dǎo)致人際關(guān)系緊張，更不可能做出成績來。

在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，有的掛職干部確實(shí)可以引進(jìn)一定的資金和項(xiàng)目，這些項(xiàng)目或資金的大部分原本就是用于支援地方的，掛職干部只是一定程度上充當(dāng)了資金和項(xiàng)目進(jìn)來的橋梁而已。這些資金和項(xiàng)目很多是短期性的，大多時(shí)候也只是治標(biāo)不治本，既不可能自動(dòng)自覺地轉(zhuǎn)化為漂亮的發(fā)展“成績”，也難以解決阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性問題。

推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。掛職干部固然有做實(shí)事的愿望，而能不能成功實(shí)現(xiàn)卻取決于多方面的因素，比如獲得地方或單位主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，贏得同事和群眾的認(rèn)可和支持。但更多的時(shí)候，掛職干部在崗期間只能對某些特定問題進(jìn)行小修小補(bǔ)，很難推動(dòng)全局性或復(fù)雜性問題的解決，更別說形成常態(tài)長效機(jī)制，而這些才是地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需要的。

優(yōu)化干部隊(duì)伍的效果有限

干部掛職是培養(yǎng)和鍛煉干部的重要途徑。選派優(yōu)秀的干部到基層掛職，特別是到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級或老少邊窮地區(qū)掛職，可以優(yōu)化干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)，提升基層治理水平等。等干部掛職結(jié)束后再回到原單位，不僅干部個(gè)人的知識和才干能得到很大提升，而且通過掛職所收獲的經(jīng)驗(yàn)和見識也可以給派出單位帶來一定的啟發(fā)和借鑒。

雖然組織部門對掛職干部有明確的標(biāo)準(zhǔn)，但仍有部分單位將干部掛職鍛煉當(dāng)成是完成上級任務(wù)，在選派干部時(shí)很少考慮接收單位的實(shí)際需要，選派工作具有較大的隨意性和盲目性。尤其是在部分單位本來人手緊缺、任務(wù)繁重的情況下，如果派出素質(zhì)高能力強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干，將會(huì)影響本單位的工作，因此更傾向于選派一些能力和素質(zhì)一般的干部，甚至將派出干部掛職當(dāng)成是排除異己的機(jī)會(huì)，這些對于優(yōu)化干部隊(duì)伍都是有害無益的。

2018年全國基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理工作會(huì)議指出，基層政權(quán)建設(shè)既需要有一支講政治、懂基層、善作為的工作隊(duì)伍，又需要解決如何評價(jià)干部等重大問題。掛職接收單位負(fù)責(zé)日常考核管理，組織部門負(fù)責(zé)中期和最終考核。但這種雙重管理很難真實(shí)反映出掛職干部的工作實(shí)效。組織部門的考核多以掛職人員的工作匯報(bào)及接收單位的反饋為主，由于掛職干部通常是從上級單位派下來的，接收單位一般都會(huì)給掛職干部比較好的考評反饋。因此，掛職干部的工作實(shí)效及其評估結(jié)果往往并不客觀。

對干部掛職鍛煉制度的深度反思

正如毛澤東同志所說，政治路線確定之后，干部就是決定性的因素。無論是在烽火硝煙的戰(zhàn)爭年代，還是在歲月靜好的和平時(shí)期，干部都是決定治國理政成敗的關(guān)鍵因素。作為我國獨(dú)具特色的人事制度，掛職鍛煉有利于干部增長見識和才干、拓展思維和視野，彌補(bǔ)干部工作經(jīng)歷單一的問題，增進(jìn)不同機(jī)構(gòu)或部門之間的交流，發(fā)揮鍛煉和培養(yǎng)干部的作用，進(jìn)而培養(yǎng)和造就一大批優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部。

自實(shí)施干部掛職制度以來，干部掛職的數(shù)量和規(guī)模越來越大，有關(guān)干部掛職鍛煉的制度也日益完善，但這一制度的實(shí)施過程中也存在著一些問題，比如熱衷搞形式主義和表面文章等做法嚴(yán)重制約著干部掛職的效果和所能帶來的效益。進(jìn)一步推動(dòng)新時(shí)代干部掛職制度的發(fā)展，還需要深入思考如下三個(gè)方面的問題：

專業(yè)化與業(yè)余化

現(xiàn)代社會(huì)是高度復(fù)雜的社會(huì)，社會(huì)分工越來越細(xì)，術(shù)業(yè)有專攻，隨著各行各業(yè)的門檻的提升，對人才的要求也越來越高。領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著“生殺予奪”的大權(quán)，經(jīng)常需要做出復(fù)雜的決策，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。切實(shí)履行好領(lǐng)導(dǎo)崗位的職責(zé)，離不開良好的政治素質(zhì)、專業(yè)知識、意志品質(zhì)以及處理人際關(guān)系的技巧等。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)化水平，防止出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行等問題。對掛職的干部來說，有的專業(yè)對口，有的專業(yè)不對口，有的干部有一定的管理工作經(jīng)驗(yàn)，有的則缺乏。如果不能做到專業(yè)對口，職責(zé)與能力匹配，隨意將掛職干部安排到領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位上，不但無助于達(dá)到改進(jìn)工作的目的，還容易出現(xiàn)瞎指揮和亂作為等弊病。

外來掛職與本地培養(yǎng)

“外來的和尚會(huì)念經(jīng)”是許多機(jī)關(guān)單位經(jīng)常容易犯的毛病。長期以來，由于干部晉升制度不健全，許多地方用人尚存在不正之風(fēng)，對基層干部的培養(yǎng)和使用存在一些問題，部分地方政府組織也存在人員素質(zhì)參差不齊、隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理、工作方式方法欠缺等問題。在某種意義上，正是因?yàn)閷鶎痈刹康呐囵B(yǎng)還不夠，才導(dǎo)致出現(xiàn)對掛職干部的需求問題。掛職干部或許能給接收單位帶來一些新鮮血液，但相關(guān)部門及其事業(yè)的發(fā)展最終還是要依靠本地干部。更為嚴(yán)重的問題是，基層單位大多領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，許多基層干部在基層勤勤懇懇數(shù)十年，可能都得不到被重用和提拔的機(jī)會(huì)，掛職干部一來就獲得領(lǐng)導(dǎo)崗位，不僅會(huì)挫傷基層干部的工作積極性，也會(huì)影響他們提高素質(zhì)和能力的動(dòng)力。

干部選拔任用制度的演進(jìn)

中國干部選拔制度源遠(yuǎn)流長，起源于隋唐，罷廢于晚清，歷時(shí)1300多年，國家通過科舉制度選拔了大量優(yōu)秀的官員。改革開放以來，順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢，干部選拔任用制度不斷完善，《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制和委任制，自上而下指派干部的委任制實(shí)際上是干部選拔的主要方式。這種根據(jù)單方面意志自上而下選拔干部的做法，誠然可以更好地體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的用人意志，維護(hù)用人上的控制權(quán)，但也是導(dǎo)致出現(xiàn)干部掛職制度相關(guān)弊病（如掛職不任職或管掛不管用等）的根本原因。一些地區(qū)選派并不符合實(shí)際需要的干部前往掛職，許多干部將掛職當(dāng)成跳板，也都與此有關(guān)。因此，要深入改革和完善干部選拔任用制度，就應(yīng)該廣泛通過其他多種可能途徑來發(fā)現(xiàn)人才，培養(yǎng)人才，使用人才，其中最關(guān)鍵的，就是要“賽馬”而不是“相馬”，讓自下而上的民意成為干部選拔的重要依據(jù)。

總之，掛職是鍛煉和培養(yǎng)干部的重要途徑，但任何制度都不是完美的。掛職既有積極的作用，也存在多方面消極的短板。在推進(jìn)國家建設(shè)的過程中，既要大力建設(shè)高素質(zhì)的人才干部隊(duì)伍，也必須要利用多元化的干部選拔任用制度，讓每一種制度都能恰到好處地發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院、中國城市治理研究院教授、博士生導(dǎo)師】

責(zé)編：李 懿 / 唐佩佩（見習(xí)）