黨的十九大報告指出：“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力。”“大力發(fā)現(xiàn)儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過實踐考驗的優(yōu)秀年輕干部。”因此，加強和改進干部培訓，加大培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的力度，已經(jīng)成為建設高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍的重中之重。

新時代新階段，要大力建設高素質(zhì)的執(zhí)政骨干隊伍，不斷提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平以及拒腐防變和抵御風險的能力，就必須進一步深化干部人事制度改革。作為干部人事制度改革的主要方式，掛職鍛煉在優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的過程中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。

掛職制度正作為一項“準制度”在實施

官員掛職，在中國源遠流長。改革開放以來，干部掛職被賦予了新的時代內(nèi)涵。雖然迄今為止干部掛職制度還沒有完全定型，但是從中央到地方，各級黨政機關(guān)和各類社會組織，已經(jīng)把它作為一項重要的慣例性任務、一項“準制度”在實施。

掛職的形式逐漸多樣化，包括上掛、下掛、平掛、外掛等多種形式。此前有研究指出，當前干部掛職形式的發(fā)展變化大致呈現(xiàn)五個特點：第一，從單向掛職到雙向掛職，即上級機關(guān)和基層單位互派干部掛職；第二，從一年期掛職到兩年期掛職，期限在延長；第三，從單一掛職到掛職和任職結(jié)合，形式多樣化，中央組織部從2008年開始，每年選派一批年富力強、精力充沛、德才兼優(yōu)的中央機關(guān)司局級干部到地方直接任職，讓他們?nèi)硇耐度氲降胤礁母锱c發(fā)展中，這種“沒有退路、釜底抽薪”的辦法，對于激勵干部成長、干部奮進起到了很好的正向效應；第四，從單一的黨政干部上下掛職到黨政干部、國有企業(yè)、事業(yè)單位干部相互掛職，有力推動了各類干部橫向交流；第五，虛實結(jié)合，據(jù)了解，各地對掛職干部的職務安排，既有虛職也有實職，其中，下掛干部實職居多，上掛干部虛職居多，值得一提的是，近年來這種掛職形式還發(fā)展到國際互掛，也稱為外掛。

干部掛職鍛煉產(chǎn)生的官場正效應

干部掛職是一項很好的制度安排，應堅定不移地推行下去。干部掛職鍛煉，已經(jīng)在官場上激起了不小的浪花，在干部隊伍中產(chǎn)生了巨大的正向效應，得到了越來越多的人的積極響應。數(shù)以萬計掛職鍛煉的干部，融入所在掛職單位的建設、改革與發(fā)展的過程之中，經(jīng)受了鍛煉和考驗，綜合素質(zhì)得到了全面提升。從整體上看，經(jīng)過掛職鍛煉的干部，職務得到晉升的占有相當大的比例。

具體說來，干部掛職帶來的官場正效應主要體現(xiàn)在四個方面：

促進地方經(jīng)濟建設和文化發(fā)展。掛職干部一般學歷高，有特長，思想先進，接受現(xiàn)代文明的程度高，能給所掛職地域帶來新思想和文明的火種。例如，恩施州掛職副州長程水源，是武漢輕工大學二級教授，著名的硒專家，他到恩施掛職后，大力發(fā)展硒產(chǎn)業(yè)，并成立了硒資源保護開發(fā)局等機構(gòu)，使恩施的硒產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，恩施的硒品牌聞名于世，被稱為“硒州長”。另外，借扶貧攻堅的東風，一批掛職干部來到恩施，帶來了文明的春風。來自武漢大學、中國人民大學、中南民族大學以及浙江杭州的領(lǐng)導干部等不同類型的掛職干部，以及他們所在單位的思想幫扶、智力扶貧、教育幫扶、文化幫扶、醫(yī)療幫扶等舉措，給恩施帶來了可喜的變化。2018年，僅恩施市政府，就有6名來自北京、武漢、杭州等地區(qū)的掛職副市長，大家齊心協(xié)力、各盡所能，大力促進了恩施市經(jīng)濟和文化的發(fā)展。

增長干部閱歷，拓寬眼界。閱歷就是財富，見多自然識廣。領(lǐng)導經(jīng)驗來自領(lǐng)導實踐。機關(guān)干部需要補充基層領(lǐng)導經(jīng)驗，基層干部需要補充機關(guān)工作經(jīng)驗。一方面，機關(guān)干部到基層掛職鍛煉，貼近百姓，了解民情，聽懂了群眾聲音，學會了群眾語言，對于補齊機關(guān)中“三門”干部的短板意義重大、勢在必行，有助于接好地氣；另一方面，基層干部到機關(guān)掛職鍛煉，便于了解宏觀布局、頂層設計和戰(zhàn)略謀劃，更好地理解和落實高層的路線方針政策，有助于接好天線。

促進交流，增進理解。機關(guān)干部到基層掛職、到企業(yè)事業(yè)單位掛職，基層干部到機關(guān)掛職，企業(yè)事業(yè)單位干部到機關(guān)掛職，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)到落后地區(qū)掛職，經(jīng)濟落后地區(qū)到發(fā)達地區(qū)掛職、學習培訓等，可以促進不同地區(qū)、不同機構(gòu)干部的橫向交流，豐富經(jīng)驗，增進理解，有助于啟迪心智、活躍思想、換位思考，有助于形成合力，有助于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略部局順利實施。

提升能力，復合素質(zhì)。宏觀政策需要微觀驗證，微觀問題需要宏觀思考。現(xiàn)代領(lǐng)導干部既需要有宏觀決策能力，又需要有微觀執(zhí)行能力。通過相互掛職鍛煉，有助于干部綜合能力的提升。武漢大學赴恩施掛職副市長劉超表示，“掛職可以使掛職干部增長實際工作的經(jīng)驗，增長才干，經(jīng)受實際工作的磨練和鍛煉；有時掛職也可以使接收掛職干部的單位和地區(qū)，得到一些技術(shù)、項目、觀念和信息方面的支持和幫助”。

干部掛職鍛煉可能滋生的官場負效應

由于制度缺失和管理粗放，目前干部掛職工作機制中還存在著不少亟待解決的問題，這些問題已經(jīng)在官場上造成了一定的負面效應。此前有研究發(fā)現(xiàn)，當前干部掛職工作機制中存在的問題主要表現(xiàn)在三個方面：

首先，從掛職干部派出單位看，存在的主要問題是選人上的糾結(jié)。糾結(jié)的核心是選派什么樣的干部去掛職？大致出現(xiàn)兩種情形：第一種情形是，選派優(yōu)秀的干部去掛職——痛心。按照政策要求，參加掛職鍛煉的干部必須年富力強、德才兼優(yōu)，通常這些人都是單位里的骨干。把這樣的干部派出去掛職，對派出單位短期內(nèi)的工作無疑是一種損失，特別是那些人員少、工作量大的單位，選派干部掛職難下決心。此外，選派干部去掛職，不僅影響到工作，還要負擔工資福利待遇，里外雙重損失。因此，一些派出單位對選派干部掛職積極性不高，缺少內(nèi)在動力。有些派出單位要求掛職干部兼顧原來的工作，根據(jù)有關(guān)調(diào)研分析，掛職期間與原單位工作完全脫鉤的大約只占一半左右。這種“一心掛兩頭”的做法難以保證掛職鍛煉效果。第二種情形是，選派“異己分子”去掛職——不安心。有一些單位，在選派掛職干部程序方面不規(guī)范、不透明、不公開，在選派掛職干部上不能嚴格執(zhí)行標準條件，借選派之機排除“異己”，暗箱操作，將選派干部掛職變成權(quán)力角逐的工具和平衡關(guān)系的砝碼，把平時不太聽話的、不好領(lǐng)導的、無所作為的干部派出去掛職。這樣做不僅違背了掛職鍛煉的初衷，更直接影響到掛職鍛煉的成效。

其次，從掛職干部接收單位看，主要問題是使用安排上的顧慮。顧慮的焦點是掛職干部來了怎么辦？并不是所有單位對掛職干部都是滿腔熱忱地歡迎。主要有三個方面的顧慮：一是對職位安排上的顧慮。干部掛職一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心，接收單位一般不愿意也不敢安排其主管或分管重要的實質(zhì)性工作，大多安排一些輔助性的虛職，但是不分管實質(zhì)性的工作，掛職干部就得不到實質(zhì)性的鍛煉。特別是在一些沿海地區(qū)，前來掛職鍛煉的干部人數(shù)眾多。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職領(lǐng)導加上掛職領(lǐng)導多達十幾至二十余個，這種“僧多粥少”的現(xiàn)象，導致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作；有的接收掛職干部單位，對掛職干部安排使用不重視，可有可無，形同虛設，挫傷了掛職干部的積極性和主動性；有的接收掛職干部的單位認為，掛職的“空降”干部，背景不詳，來路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢給什么硬任務，使掛職干部徒有掛職的空名，無事可做；有些地方把掛職干部當作與上級單位或發(fā)達地區(qū)拉關(guān)系、跑項目的聯(lián)絡員，并不承擔與其職位相應的管理工作。二是對費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位仍要為掛職人員提供相應的辦公場所和經(jīng)費，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說無疑是一項沉重的負擔。三是對掛職鍛煉后果的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的，但如果掛職人員無所作為甚至導致工作上失職失誤，反倒會給掛職單位造成不應有的負面效應。

最后，從掛職干部自身看，存在的主要問題是對掛職認識上的偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當?shù)氐?ldquo;短暫過客”，認為掛職期間工作只需應付一下就可以。有的掛職干部認為掛職是來鍍金的，做不做事不重要，做多少事也不重要，重要的是與當?shù)仡I(lǐng)導搞好關(guān)系，掛職結(jié)束能有一個好的鑒定，不影響晉升提拔即可。在這種思想影響下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍、被動地開展工作而非主動承擔相應的職責；還有些掛職人員主要是下派掛職的干部，將自己置身于掛職單位之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私貪污腐敗。這兩種極端認識都偏離了掛職人員應有的角色定位，造成了負面效果。

創(chuàng)新掛職制度的途徑和建議

掛職鍛煉制度在加強公務員經(jīng)驗交流，促進年輕干部健康成長和提升公務員綜合素質(zhì)中有著重要地位和作用。當前黨的建設面臨“四大考驗”，存在“四大危險”，這要求我們在黨管人才的前提下，必須堅持科學發(fā)展，以人為本，加強制度建設，完善機制體制，營造良好的掛職環(huán)境，從而更好更快地促進掛職干部健康成長。

制定符合中國國情、具有“中國特色”的科學合理的掛職鍛煉制度

當下首當其沖、最為緊迫的事情是抓緊制定和完善有關(guān)干部掛職鍛煉的制度法規(guī)，對掛職干部的人員選定、角色定位、崗位職責、工作指導、跟蹤監(jiān)督、工作考核、掛用結(jié)合等做出科學明晰的規(guī)定。用制度去規(guī)范干部掛職工作，用制度去規(guī)范掛職干部行為，用制度去促成干部掛職績效的提升。

另外，提高崗前培訓的針對性，掛職實施單位要著力從思想政治意識、工作方法、當?shù)匚幕确矫婕哟笈嘤柫Χ龋辖逃Y源，探索建立動態(tài)管理的教育培訓師資庫，研究建立跨省、跨地區(qū)的資源共享保障體系，探索利用社會培訓資源服務掛職干部教育培養(yǎng)的有效辦法和途徑。

以人為本，促進掛職干部的全面發(fā)展

要堅持以人為本，理解掛職干部、尊重掛職干部、關(guān)心掛職干部，把滿足掛職干部的全面需求和促進掛職干部的全面發(fā)展作為實施單位、派出單位和接收單位三者進行掛職工作的出發(fā)點和落腳點。

其一，對掛職鍛煉工作注入人文關(guān)懷，不能一味要經(jīng)濟效益，要突出“人味”。因此，實施單位要根據(jù)實際制定的掛職鍛煉實施細則，加強后備干部創(chuàng)新保障體系建設。派出單位要積極支持和配合整個掛職工作，讓掛職干部與派出單位具體工作脫鉤，不再為掛職干部安排本單位的業(yè)務，并妥善處理外出掛職干部留下工作的銜接和人員的調(diào)配問題。

其二，時刻關(guān)注掛職干部的生活、學習和工作情況，避免出現(xiàn)“工作上兩邊忙，管理上兩邊松，生活上兩不管”的現(xiàn)象。

其三，特別應注意的是，對掛職干部的考核指標不易過細、考核頻率不易過高，一般以一年一考核為宜，這樣才能使掛職干部放下包袱，輕松上陣，充分發(fā)揮其主觀能動性和創(chuàng)造力。

其四，接收單位要對掛職干部進行業(yè)務幫助、指導和管理，對掛職干部要放心、放開、放手，對其在工作中可能出現(xiàn)的問題、失誤予以適當寬容，并能及時對其進行糾正，使失誤降到最低，使掛職鍛煉工作真正取得實效，掛職干部真正得到鍛煉。

完善健全制度，實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間權(quán)責要明確

《國家公務員法》第六十六條指出，“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉”。這雖為掛職的實施提供了基本依據(jù)，但僅僅只是作為公務員交流的形式之一被簡單提及，缺乏具體操作規(guī)定，對掛職的具體實施并沒有做出詳細的規(guī)范。

一是要健全管理體制和銜接機制，出臺相關(guān)制度文件，逐步使這項工作科學化、規(guī)范化、制度化、程序化。要建立一套科學合理、行之有效的激勵機制，全面落實有關(guān)掛職工作政策。同時各地區(qū)可根據(jù)實際，制定本單位內(nèi)部關(guān)于掛職的實施辦法，要采用科學的方法，嚴格績效管理，推行民意調(diào)查和實績分析，通過日常觀察、掛職鍛煉考察、專項測評、定期訪談、年終考評等方法，全面評價實績。

二是要充實考核內(nèi)容，全面考核干部的德、能、勤、績、廉，既要注重考核工作實績，更要注重考核思想政治和道德品質(zhì)。要進一步采取可具操作性的措施，預防和克服考核失真、失實現(xiàn)象。

三是要注重跟蹤管理，加強與選派干部的交流溝通，隨時掌握其思想動態(tài)，增強管理的有效性。要實施動態(tài)管理，通過建立掛職干部在鍛煉期間的管理檔案，定期將他們的政治思想表現(xiàn)、工作實績、組織紀律等方面的情況記入個人檔案，作為以后考核和提拔使用的依據(jù)。掛職期滿后，組織部門要聯(lián)合掛職單位、紀委等部門，對掛職干部的表現(xiàn)認真地進行民主評議、政績考核及總結(jié)鑒定工作。

四是要落實管理工作責任制。一方面，要進一步明確派出單位、接收單位和掛職干部等各主體的權(quán)限和責任，形成掛職干部、派出單位、接收單位“三位一體”的管理格局；另一方面，要落實工作責任制，將此項工作列入各單位重要議事日程，把掛職干部培養(yǎng)鍛煉工作情況作為班子考核的一項重要內(nèi)容，確保目標和任務的落實，強化互動監(jiān)督，確保掛職干部歷練出實效。

【本文作者為武漢大學赴恩施市掛職副市長】

責編：賀勝蘭 / 李 懿