【摘要】《中國共產黨紀律處分條例》的四次修訂是依法治國基本方略不同發展階段有機組成部分，有其內在的邏輯性。試行《條例》是管黨治黨法制建設的初創成果；第二次修訂是鞏固管黨治黨規范的調整與補充；第三次修訂是對管黨治黨的制度體系進行的優化與重構；第四次修訂明確了全面從嚴治黨的制度化、實踐性、持續性的根本宗旨。《條例》的修訂是中國共產黨立足現實、實現自我革命的體現，是新時代對黨的建設深度反思的成果體現，是依法治國理論創新不斷成熟、紀法關系不斷貫通的具體體現，將為廣大黨員在新時代更好堅持黨的領導、完善黨的領導、實現百年奮斗目標和中國夢提供不竭動力。

【關鍵詞】《中國共產黨紀律處分條例》 黨內法規 從嚴治黨 全面依法治國

【中圖分類號】D264 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.009

2018年10月1日起實施的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）作為中國共產黨黨內法規形式之一，是在遵循黨章和黨內準則的總體原則下，以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》為依據，規范中國共產黨黨組織和黨員行為的基礎性法規，是黨章和黨內法規的細化、具體化。它在黨內法規體系中處于僅次于黨章和黨內準則的地位。它的實施與中國自改革開放以來構建的從嚴治黨體系一脈相承，有著內在的邏輯聯系。

《中國共產黨紀律處分條例》與全面從嚴治黨體系的內在邏輯性

改革開放40年來，中國法治建設歷經從無到有的新時期、不斷完善的新階段，最終進入了全面依法治國的新時代，取得了中國法治史上的偉大成就。而《條例》的四次修訂是全面從嚴治黨體系在不同發展階段的有機組成部分。

試行《條例》是管黨治黨領域法制建設的初創成果。試行《條例》的出臺是在實施改革開放的基本國策后，于1997年2月頒布的，回答了在新的歷史時期如何打造“合格”“強有力”“善于領導”的執政黨的命題，是管黨治黨領域的法制建設初創的成果[1]。

試行《條例》也是在這一時期中國法制建設精神的引領下制訂的。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的中國特色社會主義法制建設的十六字方針[2]，其中，加強制度建設、解決“無法可依”的問題是貫徹十六字方針的首要問題。試行《條例》也是在中國的法制建設從“無法可依”走向“有法可依”的法制構建過程中，管黨治黨領域法制建設的初創成果，解決了黨員行為規范制度“從無到有”的問題。

試行《條例》修訂首次將黨員的行為納入了紀律規范的視野，初步劃分了中國共產黨黨員的七種違紀類別。它成為規范黨員行為、履行黨紀和實現管黨治黨“有法可依”的主要依據。它是在黨的十三大提出的，在黨的建設方面不搞“政治運動”，應走“制度建設”的新途徑的制度體現。

第二次《條例》修訂是鞏固管黨治黨規范的調整與補充。第二次《條例》的頒布摘掉了“試行”的帽子，在管黨治黨的制度建設取得初步成就的基礎上，回答了如何繼續鞏固和擴大黨的執政基礎，如何使黨成為“先進生產力”“先進文化”“最廣大人民利益”的代表，以及發揮“先鋒隊”和各方利益“協調中心”作用的問題。它是以黨的十六大提出的民主更加“完善”，法制更加“完備”的精神為引領，于2003年12月31日修訂頒布的[3]。

2003年版《條例》作為規范黨員行為的“完備”性在于，它以試行《條例》為基礎，將黨員違紀行為拓展為九大類，類別更加細化、語言更為規范。其特別關注了市場經濟條件下黨組織、黨員，特別是黨員領導干部中出現的“權力尋租”“貪污賄賂”等行為，新增了“違反廉潔自律規定”的處分規定。

第三次《條例》修訂是對管黨治黨的制度體系進行的優化與重構。從21世紀開始，我國開啟了從法制到法治建設的新歷程。在21世紀的前十年，社會主義的各項法律建立起來，規范體系日趨完備。“有法可依”的問題已經基本解決。在黨的十八屆三中全會“國家治理體系和治理能力的現代化”的總原則下，依法治國建設需要進一步完成從數量到質量的轉變。

黨的十七大提出了“五位一體”的黨建總體布局，即“思想建設、組織建設、作風建設、制度建設、反腐倡廉建設”。黨的十八大提出的“五位一體”黨建總體布局，雖然在內容上與黨的十七大提出的“五位一體”黨建總體布局[4]一致，但在表述次序上作了調整，其表述次序依次為：“思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設。”其將黨的十七大中的“制度建設”從第四位調整至第五位，將“反腐倡廉建設”從第五位調整到第四位。這既表達了在新時期黨中央推進“反腐倡廉建設”的決心，也表達了黨對“制度建設”的思考更加理性，同時更加突出了制度建設的托底功能、治本功能。

根據新的“五位一體”黨建總體布局，2015年10月重新修訂的《條例》以“從嚴治黨”為重點，首次將黨員的紀律類型劃分為“政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律”，規定了新時期規范黨員行為的基本類別。新的《條例》無論在體系架構上，還是在內容上，都更為科學化、更具有可操作性，可以稱之為“體系性重構”，具有里程碑意義。

第四次《條例》修訂明確了全面從嚴治黨的制度化、實踐性、持續性的根本宗旨。第四次《條例》的修訂是堅持“全面從嚴治黨”治國理政的基本方略，引領全面從嚴治黨向縱深發展。它突出了兩個重大的理念。

一是，其突出了制度建設的重要地位。黨的十九大報告提出了“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”的新表述，更加強調了黨員自身在政治理念、綱領、路線、目標和行為的政治標準。

二是，其提出紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策。黨的十九大報告提出的把黨的紀律建設納入到黨的建設的總體布局中，把紀律挺在前面，凸顯了“紀嚴于法”的理念。

2018年8月的《條例》是把新時代黨的建設理論、實踐和制度創新成果進行總結提煉，焦聚中國共產黨作為新時代中國特色社會主義的執政黨、作為“黨政軍民學”的“全面的”領導者的責任擔當而再次修訂的。《條例》堅持問題導向，針對新時代“新型的”“變異的”違紀行為進行規范。其中，對涉及“政治紀律”方面的修改達到12條，在六項紀律中居于首位。《條例》把執紀和執法貫通起來，提出“紀嚴于法、紀在法前”，并將“執紀必嚴、違紀必究”作為執紀常態，顯示了全面從嚴治黨的決心和態度。

理論是實踐的先導，先進的理念需要在實踐中推廣才能發揮巨大的作用。《條例》作為全面從嚴治黨思想的細化與具體化，是中國法治建設一路走來的記錄者和見證者，《條例》四次修訂歷程與中國法治建設的道路一脈相承，展現了中國共產黨堅持馬克思主義的發展觀，以不斷發展的社會現實為依據，在全面從嚴治黨道路上不斷統一思想、統一認識的輝煌歷程。

《中國共產黨紀律處分條例》的時代意義

新版《條例》作為新時代依規治黨的重要成果，對當前法治中國的建設具有重要意義。

《中國共產黨紀律處分條例》是中國共產黨立足現實、實現自我革命的體現。中國共產黨是領導社會主義革命、建設和改革事業成功的關鍵。在黨的領導下，中國特色社會主義事業取得了舉世矚目的成就，但也面臨著嚴峻的挑戰。

隨著東歐劇變、蘇聯解體，國際共產主義運動陷入低潮，資本主義國家面對中國特色社會主義建設的“一枝獨秀”，必然催之、毀之，從而使中國面臨“修昔底德陷阱”。在國內，中國特色社會主義建設進入攻堅區和深水區，面臨著不能順利實現經濟發展方式轉型的“中等收入陷阱”，以及在復雜的市場經濟條件下，政府失去話語權的“塔西佗陷阱”。在“三大陷阱”面前，迫切需要增強黨的執政本領，而這一切必須以保持黨自身的先進性和純潔性為前提。

應當承認，隨著全面從嚴治黨歷程的推進，黨的建設取得了重大成就，但仍存在“精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗”四大危險，形式主義和官僚主義仍然以諸多“變異”的方式而繼續存在。如在對待中央決議時表態多、落實差，在實際工作中慢作為、不作為，以及為人民服務過程中走過場、事難辦等“潛規則”現象，腐蝕了黨的先進性、純潔性，弱化了黨的執政能力。由此，時代呼喚著對黨進行自我革命式的鍛造，在不斷變換的復雜環境中培養應對各種風險、處理各種復雜問題的能力。正如習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格。”[5]

國有國法，黨有黨規，國因法而治，黨因規而強。對此，“要抓住建章立制，立‘明規矩’、破‘潛規則’”[6]。《條例》正是新時代中國共產黨勇于自我革命的體現。

《中國共產黨紀律處分條例》是新時代對黨的建設深度反思的成果。應當承認，在中共黨史上，中國共產黨對自身組織及其黨員的管理是卓有成效的。黨的建設曾是中國共產黨取得革命勝利的三大法寶，更是社會主義制度的本質特征。歷史實踐表明，什么時候黨內風清氣正、黨員以身作則且密切聯系群眾，黨的凝聚力和創造力就強，黨的事業就蓬勃發展。

黨的建設在新形勢下面臨新挑戰，出現了許多新問題。面對不斷增長的黨員數量和不斷擴大的基層黨組織規模，如何進行管理，黨中央曾采取過很多舉措，但在管理效果上仍不盡如意。對此，習近平總書記進行反思后認為：“我看，一個重要原因是講‘認真’不夠。世界上怕就怕‘認真’二字，共產黨就最講‘認真’。要把‘認真’作為干部管理工作的一條重要原則，強化干部講規矩意識。”[7]由此，“講誠信、懂規矩、守紀律”就成為新時代對黨員干部的首要原則[8]，即“不論什么事情，要按黨的紀律和規矩辦”[9]。要養成對“信仰”“組織”“法紀”“群眾”“責任”的敬畏，手握“法律”“紀律”“制度”“規矩”“道德”的戒尺，“把握行為尺度”[10]。讓制度“長牙”、讓紀律“帶電”，充分發揮紀律建設標本兼治的利器作用，使鐵的政治紀律轉化為黨員管干部的日常習慣和自覺遵循。當然，這樣做不是要束縛干部的手腳，而是要通過“規范干部言行”，使改革創新變得科學、廣泛、有效。[11]為此，構建好全體黨員守紀律、講規矩的制度機制成為重中之重。

2013年，以《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》為開端，將改進黨的高級干部的工作作風及密切聯系群眾的紀律規范寫入了《條例》中，拉開了要求黨員“遵規守紀”的序幕。隨后，黨中央又接連頒布了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》等，形成了較為系統的行為規范體系。

與宏大的法律法規建設相比，2015年和2018年黨中央連續兩次對《條例》的修訂，正是從“紀律”這個相對不夠“重量級”的行為規則入手、從管好黨員的各項紀律做起，共同推進了依法治國的進程。

新版《條例》是以新時代加強黨員紀律建設、“從嚴”管黨治黨為主要原則形成的制度機制，紀律規范更明確、更具操作性，從而有利于保持共產黨人忠誠干凈擔當的政治本色，維護和鞏固黨中央權威，增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力。

《中國共產黨紀律處分條例》是依法治國理論創新不斷成熟、紀法關系不斷貫通的具體體現。改革開放40年是從嚴治黨向縱深推進、理論構建不斷成熟的40年。其中，黨紀與國法作為國家治理體系的重要組成部分都發揮著重要的作用。但在長期的法治建設中，長期存在關于“黨大還是法大”的認識不清，甚至含糊其辭、語焉不詳的現象。對這一問題的看法涉及能否正確認識黨的領導與依法治國、黨的紀律與權力的關系等問題，對此加以區分非常重要。

2014年10月頒布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次提出了“紀法分開”命題，明確了“黨的領導”是“法治”的前提，“黨內法規”建設則是管黨治黨的重要依據[12]。黨的十九大又進一步將紀律納入黨建內容，提出了“黨紀嚴于國法”的原則。這是中國特色社會主義依法治國進程中理論創新的新階段，是紀法關系不斷貫通的標志。

為在實踐中貫徹“紀法分開”理念，2015年的《條例》，首先明確了“黨的紀律”是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，將《條例》的適用范圍限定為“違犯黨紀”的“黨組織和黨員”，在內容上優化了約70余條與刑法、治安管理處罰法等國家法律重復的內容，明晰了“法、紀”之間的模糊意識，提出了“黨章是最根本的黨內法規，是管黨治黨的總規矩”的理念，將全面依法治國進程向縱深推進。

為了體現“黨紀嚴于國法”的思想，2018年的《條例》突出紀律建設在從嚴治黨中的“治本”作用。其增設了“對違法犯罪黨員的紀律處分”的章節，明確區分了黨員“違法犯罪”行為和“違犯黨紀”行為。

隨著2018年3月《中華人民共和國國家監察法》的頒布和國家監察委的正式設立，新修訂的《條例》中增設了紀、法銜接的章節，進一步辨析了違法與違紀的內涵、對違紀和違法處罰各環節構建了銜接機制。《條例》是依法治國理論創新不斷成熟、紀法關系不斷貫通的具體體現。

總之，全面依法治國是新時代中國特色社會主義的本質特征，而依規治黨是我們全面依法治國的總抓手，為推進全面依法治國向縱深發展提供了助力。習近平總書記指出：“全面從嚴治黨永遠在路上。”相應地，制度建設也沒有終極版，只有進行時。當前，新修訂的《條例》作為全體黨員守紀律、講規矩的制度保障機制，不斷警醒著廣大黨員遵守黨紀，為新時代更好地堅持黨的領導、完善黨的領導、實現百年奮斗目標和中國夢提供不竭動力。

（本文系國家社科基金一般項目“新疆各民族交往交流的理論與實踐研究”的階段性成果，項目編號：18BMZ006；中國石油新疆油田分公司蘆金宗對本文亦有貢獻）

注釋

[1]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第276頁。

[2]《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2011年，第9頁。

[3]江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《江澤民文選》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第543、553～629頁。

[4]黨的十七大提出的黨的建設的總體布局為：“思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設”，制度建設放在反腐倡廉建設的前面。

[5][6]習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，北京：人民出版社，2016年，第15頁。

[7][8][9][10][11]《習近平總書記重要講話文章選編》，北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2016年，第72、78、353、352、80頁。

[12]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日，第1版。

責 編／周于琬

The New Great Practice of Institutionalizing the All-round Strengthening of Party Self-conduct

——The Rule of Law Logic and Significance of the Four Amendments to the Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Penalties

Xu Haiyan

Abstract: The four amendments to the Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Penalties (the Regulations) are the organic components of the respective development stages of the basic strategy of governing the country according to law, and have their inherent logic. The interim "Regulations" was the initial legal achievement in managing the Party and the second amendment was intended to consolidate and adjust it; the third amendment aimed to optimize and reconstruct the system for governing the Party; and the fourth amendment clarified the fundamental purpose of all-round strengthening of Party self-conduct as being institutionalized, practical and continuous. The amendments manifest the CPC's self-revolution based on the reality; the result achieved by pondering over improving Party building in the new era; the gradual maturity of the theory of governing China according to law; and also the increasingly smooth relationship between discipline and law. They will provide an inexhaustible driving force for helping the Party members to better uphold and improve the Party's leadership, achieve the centennial goals, and realize the Chinese dream.

Keywords: Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Penalties, inner-Party regulations, strengthening of Party self-conduct, law-based governance of China

徐海燕，中國社會科學院政治學研究所研究員。研究方向為國際政治、中亞及俄羅斯政治。主要著作有《絲綢之路上的明珠——哈薩克斯坦》《中國比較政治學：從西方學徒到自主創新》等。