【京津冀協同發展系列訪談①·智庫答問】

本期嘉賓

北京大學首都發展研究院院長李國平

南開大學經濟研究所所長劉剛

河北經貿大學經濟研究所所長田學斌

1.破解“大城市病”的必由之路

光明智庫：怎樣看待過去北京患上了相當程度“大城市病”的歷史背景和成因？為什么說疏解非首都功能是解決“大城市病”的根本途徑？

李國平：“大城市病”一般是指一個城市因規模過大而出現的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環境污染等問題，在大城市特別是特大城市的表現尤為突出。“大城市病”給北京帶來的危害和影響顯而易見，一方面直接影響北京自身的可持續發展和市民生活（包括生活成本和生活質量），另一方面也直接影響首都功能的更好發揮。

長期以來，由于京津冀區域人口和功能過度向北京集中，形成了比較嚴重的“虹吸效應”，直接影響了周邊地區的發展，出現了周邊地區特別是河北省“大樹底下不長草”的局面。

通過疏解來重塑城市空間結構，是解決交通擁堵、環境污染、房價高漲等“大城市病”的首要選擇，也是根除“大城市病”的治本之道。

劉剛：非首都功能超常規發展導致人口和經濟增長與資源和環境之間的矛盾爆發，這是北京“大城市病”產生的根源。特別是在進入21世紀以來的前10年，北京經歷了新一輪的人口快速增長，極大加劇了首都資源和環境壓力，“大城市病”愈加嚴重。

從人口增長和產業發展的實際情況看，北京的發展一度偏離了以世界大國首都為核心功能的城市發展軌道。因此，如何以首都核心功能的發展為主導，在疏解非首都功能的同時，探索形成北京與周邊城市良好的分工協作關系，探索人口密集地區空間優化開發和經濟與環境友好發展的新路子，是京津冀協同發展戰略的出發點與落腳點。

田學斌：3000多年建城史，800多年建都史，北京歷史悠久，能勢聚積深廣。北京患上“大城市病”，且已有相當程度，并非朝夕形成，而是具有深刻的經濟社會歷史背景。

人口膨脹、交通擁堵、環境惡化等，是特大城市優先發展這一客觀規律作用下的結果。北京自然區位優越，歷史文化、科技研發資源豐厚，聚集力強有其必然性。但對于京津冀整體而言，地區發展長期不均衡、不協調，形成了“北京吃不完，天津吃不飽，河北吃不著”的局面。

疏解北京非首都功能，解決“大城市病”問題，應堅持雙向發力。觸及深層次矛盾時，要更加講究方式方法。對內依靠自己，堅持內部功能重組，建設行政副中心，疏解北京市屬行政服務功能；對外依靠雄安新區，打造非首都功能集中承載地，拓展北京首都功能，實現雙向收效，才能有效解決北京功能負載過重的難題。

2.牽好疏解非首都功能這個“牛鼻子”

光明智庫：京津冀協同發展重大國家戰略提出已有5年，始終強調“疏解非首都功能”是“牛鼻子”。牽好這個“牛鼻子”對于推動京津冀協同發展有怎樣的意義，對未來大國首都的建設發展有何深遠影響？

劉剛：科學認識疏解非首都功能的關鍵是理解疏解一詞的內涵。疏解強調在遵循經濟和社會發展規律的基礎上，把涉及非首都功能的產業和人口有效地疏解到能夠創造更高價值的空間區域，還原北京城市發展的核心功能。作為具有全球影響力的世界大國的首都，北京的核心功能就是國家的政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交往中心，不應承載其他過多的功能。

改革開放以來，我國區域經濟發展的一個顯著特征是北方經濟落后于南方經濟。京津冀是全國科技創新資源最為豐富、人口最為密集和經濟最為發達的地區之一，理應成為北方經濟發展的引擎。把北京非首都功能的分解與打造北方經濟增長極相結合，是京津冀協同發展急需破解的關鍵問題。

從深層次看，非首都功能的疏解和京津冀區域協同發展的目標是一致的，是建設引領北方乃至全國經濟增長極的關鍵一招。

田學斌：抓住“牛鼻子”是強化首都創新引領功能，建設面向未來新首都經濟圈的內生需要。作為聚集全國最多創新資源的首都，北京必須把非首都功能疏解出去，把創新發展的空間騰出來，發揮其示范引領作用。

同時，這也是優化京津冀城市結構、加快建設世界級城市群的客觀要求。只有緊緊抓住這個“牛鼻子”，才能讓北京變輕、變壯、變美，強化提升其首都核心功能。

因此，無論是建設面向未來的以創新驅動發展為核心的新首都、建設以北京為核心的世界級城市群，還是全面提升京津冀區域創新能力，加快破解地區生態環境修復改善的整體性難題，抑或是醫治北京“大城市病”，加快京津冀綠色轉型創新升級，疏解北京非首都功能都是重中之重，亦是“牛鼻子”所在。

李國平：之所以特別強調疏解，一方面是因為京津冀協同發展的基本出發點就是解決北京的“大城市病”問題，而“大城市病”主要是功能過度集中所引起的，因此疏解就成了必然選擇；另一方面，旨在通過疏解變北京的“虹吸效應”為擴散輻射效應，解決京津冀區域發展嚴重不平衡的問題。

有序疏解北京非首都功能，加速人口和功能向周邊地區轉移，這對于建設世界級城市群，強化生態文明和環境建設，探索人口經濟密集地區優化開發模式都具有重要意義。

3.如何疏得出、穩得住、發展得好

光明智庫：5年來，“疏解非首都功能”內在的章法和邏輯是怎樣的？目前取得了哪些成效，同時還有哪些問題要特別注意？

田學斌：5年來，北京帶頭做減法，推動非首都功能資源向津冀乃至相鄰省份外溢，向內緩解壓力、向外釋放動力，持續加深區域間分工合作一體發展。同時，推進一般性制造業企業、教育醫療等非首都功能向外疏解。其內在邏輯在于內外結合、統籌兼顧，推動京津冀協同發展不斷深入。

下一階段，疏解難度可能會進一步加大。三地今后還要繼續推進高校、醫院、養老機構、總部企業、非核心行政事業單位等更多領域，人力人才、知識產權等更深層次的疏解轉移。繼續承接北京疏解出來的非首都功能，無論是企業總部、制造業企業還是創新要素、優秀人才，都必須有相應的高標準配套設施和軟件環境，這就需要承接地政府和相關管理服務部門提高服務能力及協調能力。

京津冀三地在疏解承接微觀匹配問題上，應堅持市場主體自愿的利益導向。要注意更好發揮政府作用，加強政府層面的規劃對接、政策協調和執行合作。

劉剛：疏解非首都功能成績漸顯，是京津冀三地共同努力的結果。以北京為中心，以通州行政副中心和雄安非首都功能集中承載地規劃建設為標志，“一體兩翼”發展格局初步形成，進一步拉大了北京疏解非首都功能的戰略空間框架，開啟了京津冀世界級城市群建設的新局面。

以區域各城市為重要節點的網狀非首都功能疏解格局進一步形成，交通一體化、生態環境群防群治和產業轉移的對接機制有效建立，為非首都功能的疏解和產業的分工協作創造了條件。

在北京非首都功能的疏解方面，以市場配置資源為基礎，政府發揮積極作用，是確保京津冀協同發展順利開展的關鍵。

李國平：疏解北京非首都功能是一件系統性工作，在疏解過程中需要更多發揮市場機制的作用。只有這樣，疏解工作才能疏得出、穩得住、發展得好，避免出現反復。疏解是手段，根本目的還在于解決北京“大城市病”問題。因此，疏解和發展絕對不是對立的關系，北京市提出的“疏解整治促提升”就體現了這種思路。

需要注意的是，疏解和承接是一個整體，北京市是疏解方，也是市域內疏解部分的承接方，而津冀主要是承接方，所以京津冀三省市都是疏解非首都功能的直接關系者，疏解北京非首都功能是三地共同的事業。

4.不進則退，非進不可

光明智庫：如何充分理解“京津冀協同發展進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段”？怎樣更好推動疏解非首都功能往深里走、往實里走？

李國平：當前，疏解非首都功能的成效距實現京津冀協同發展整體定位目標仍有很大差距，三地間人口和功能高度集中以及空間布局不合理的問題仍然突出。今后，如何將直接關系部分機構、部門和個人利益的疏解工作推向深入，并形成以市場力量為主的自發性長效機制尤為重要。

還有一個重要問題：在推進疏解中如何實現北京高質量發展。首都減量發展是系統性、全局性、前瞻性的戰略工程，是主動響應北京“四個中心”建設的核心戰略。減量發展涉及北京城市發展的方方面面，從業態疏解到功能轉型、從空間重構到產業匹配，減量不僅涉及“騰籠換鳥”工作，還需“留白增綠”“減量提質”“兼修內外”。北京在疏解非首都功能的同時，也應注重高端產業的減量提質發展。總之，北京不是不要發展，而是要更好發展。

劉剛：京津冀協同發展攻堅克難，一個重要的突破口在于：以區域經濟轉型升級過程中的數字化和智能化需求為牽引，以城市新型創新區的建設為依托，以數字化、網絡化、智能化科技和產業發展推進北京非首都功能疏解和京津冀新經濟增長極形成。

在基礎設施建設方面，重點不再是傳統的交通基礎設施建設，而是基于網絡空間的新型基礎設施建設。新型創新區的建設以數字化、網絡化、智能化科技和產業發展為導向，推動和引領區域經濟轉型升級。新型創新區不再是工業園區，也不是高科技園區，而是基于研究、開發和生產三類企業和機構群落相互協作的新經濟聚集區。培育和構建富有活力的產業創新生態系統，既是新型創新區發展的原動力，也是城市經濟轉型的基石。這種不進則退、非進不可的態勢，將伴隨京津冀協同發展戰略實施的始終。

田學斌：對于京津冀協同發展的規劃建設者來說，非首都功能疏解進入領域更寬廣、涉及利益層次更深刻、體制機制難題更密集的攻堅階段，雄安新區也從頂層設計、規劃編制轉向實質性建設階段，將會面臨更多挑戰。京津冀三地要時刻保持緊迫感、責任感和使命感，堅定保持歷史耐心和戰略定力，保證非首都功能疏解的目標任務順利實現。