在“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”“嚴格保護農戶承包權”的前提之下，“加快放活土地經營權”“賦予經營主體更有保障的土地經營權”，是完善農村基本經營制度的關鍵。修改后的農村土地承包法，設專節對土地經營權的內容、登記及其流轉方式、原則、價款、合同等具體程序和要求，作了明確規定。

為反映“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，原農村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎上，為承包農戶在集體土地所有權上設定土地承包經營權，并明確土地承包經營權為物權，可以排除發包方的干涉。同時，承包地確實負載著不可或缺的生活保障、就業保障等社會保障功能，法律上并沒有像一般用益物權那樣對土地承包經營權進行賦權。雖然原農村土地承包法亦允許土地承包經營權的流轉，但流轉方式、條件、程序等均較受限制，所反映的仍然只是小規模的流轉關系。就轉讓、互換等物權性流轉而言，基于對農民最終失去土地權利的擔心，法律上作了嚴格的限制；就出租、轉包等債權性流轉而言，由于經營主體所取得的權利僅僅只是債權，其對承包地的利用往往受到承包農戶（流轉方）的干涉，甚至毀約收回土地，這就導致經營主體對承包地的利用沒有穩定的預期，經營主體也很難以其取得的土地權利擔保融資。總之，對經營主體依流轉所取得的權利定性不清、內容模糊、效力較弱，直接影響到了適度規模經營的發展。這一“兩權分離”的法權結構安排與小農經濟相適應，切斷了土地與資本等生產要素的聯系，制約著農業產業化和規模化經營的發展。

隨著工業化和城鎮化的推進和農業分工分業的發展，農業勞動力和農業人口的流動日益普遍，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，承包地流轉面積不斷擴大，呈現“家庭承包，多元經營”的格局。農業生產力發展的變化對完善農村生產關系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了農村土地“三權分置”。依循“三權分置”的政策和理論，修改后的農村土地承包法將農業經營主體經營承包地的權利明確表達為“土地經營權”。土地經營權成為農地產權結構中的一種新型權利安排，它不再像原有法律中的土地承包經營權一樣具有身份屬性，而是一種非人格化的市場主體所擁有的權利，有助于解決承包地拋荒問題、促進適度規模經營、實現抵押融資。修改后的農村土地承包法第37條規定：“土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。”這里，土地經營權的權利主體是“土地經營權人”，屬于一般民事主體，法律上不從資格或身份的角度對土地經營權的取得作出限制；權利的客體是“農村土地”，包括承包農戶承包經營的農村土地和集體經濟組織未實行家庭承包的“四荒地”等兩類；權利內容表述為“自主開展農業生產經營并取得收益”，強調了土地經營權人利用農村土地的方式和用途。

僅在法律上將農業經營主體的權利定名為土地經營權，尚不足以實現“三權分置”的政策目標，其關鍵更在于構建一種具有相當的穩定性、效力更強、相對獨立的土地經營權，以使新型農業經營主體取得穩定的經營預期。修改后的農村土地承包法，在強化土地經營權流轉合同的書面形式，強調承包方非有法定事由不得單方解除流轉合同之外，主要通過賦予土地經營權以登記能力來達到穩定經營預期的政策目標。修改后的農村土地承包法第41條規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”從目前的經濟現實來看，將土地經營權定性為物權化的債權實為妥適選擇。一則可以避免定性為物權所帶來的對當事人之間法律關系的強行控制，賦予當事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權所帶來的經營預期不穩定、土地經營權難以擔保融資等問題。當事人可以基于自主意愿創新承包地的流轉方式，并可參酌具體情事選擇是否辦理登記，借由登記使得土地經營權這一債權具有了相對的獨立性和穩定性，獲得類似于物權的保護，土地經營權人便可借以擔保融資。

土地經營權在性質上雖然屬于債權，但經由不動產登記簿的記載，便可明晰新型農業經營主體對于農村土地的利用關系，使得土地經營權確定化。第三人通過不動產登記簿，即可查知特定農村土地之上的權利負擔，從而做出理性的商業判斷。由此可見，經登記的土地經營權不僅在當事人之間發生法律效力，而且還被賦予一定的支配和排他效力，可以對抗第三人。同時，在土地經營權已行登記的前提之下，金融機構接受市場主體提供的土地經營權進行擔保融資之時，便可在土地經營權上登記抵押權負擔，其抵押權設定即滿足了法定的公示要件，土地經營權擔保融資才能據以展開。否則，土地經營權未登記，土地經營權抵押權也就無從登記，金融機構就土地經營權的抵押權也就無從取得對抗善意第三人的效力。

修改后的農村土地承包法在總結試點經驗的基礎上，將土地經營權的內容界定為，在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益；經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償；經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權；受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。

土地經營權的擔保融資是新一輪土地制度改革的重要內容，修改后的農村土地承包法雖然反映了這一改革成果，但沒有就土地經營權進入融資擔保領域時的體系定位作出明確選擇，而是使用了“融資擔保”的概念，給下一步的實踐發展留下了空間。土地經營權作為擔保財產進入融資擔保領域之時，并不因其在性質上屬于債權就當然地歸入質押的范疇。權利擔保物權在體系定位上有抵押權和質權兩種，兩者之間的區分以擔保物權設定后擔保人是否喪失擔保物的利用權為實質標準。用益型權利設定擔保之后，擔保人仍然行使該權利，該擔保物權即為抵押權；在非用益型權利設定擔保之后，擔保人已不得行使該權利，該擔保物權應屬質權。土地經營權是就他人土地的利用權，屬于用益型權利，其上設定擔保物權之后，土地經營權人仍然行使土地經營權。如此，土地經營權之上設定的擔保物權應屬抵押權。《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》以及中國人民銀行等聯合發布的配套試點文件，也都是將土地經營權上設定的擔保物權定性為抵押權。至于農業經營主體以經營收益或股權等進行融資擔保，則分屬權利質權中的不同范疇，例如應收賬款質權或股權質權，不由土地經營權擔保融資所涵蓋和體現。

修改后的農村土地承包法規定了土地經營權人的一系列義務，如不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。同時規定“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”，明確建立工商企業等社會資本取得土地經營權的行政許可制度。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權應按面積實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益，防止承包農戶因受讓方違約或經營不善遭受損失。定期對租賃土地的企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正違法違規行為，對符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業等社會資本介入農業時得到有效控制和監管。

（作者：高圣平，系教育部長江學者特聘教授，中國民法學研究會常務理事）