【摘要】在保障性扶貧方面，株洲市以解決貧困人口“兩不愁、三保障”問題為導向，立足現實條件，分類施策，滿足貧困戶對于住房、醫療、教育等方面的實際需求，探索出了一些很有價值、值得借鑒推廣的實踐經驗。

【關鍵詞】保障性扶貧  株洲市  脫貧攻堅    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

社會和諧、百姓安居，是中國人千百年來的夢想。先秦儒家在《禮記》中道出的“使老有所終……幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的美好愿景，我們至今仍為之努力奮斗著。2018年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》及時提出了堅持開發式扶貧和保障性扶貧相統籌的要求。增加對于弱勞動力和無勞動能力的弱勢群體的綜合保障性政策支持，充分發揮社會保障兜底扶貧的作用，應當成為今后脫貧攻堅戰中的一項重要工作。

保障性扶貧在滿足深度貧困人口的實際需求的同時，也為開發式扶貧保駕護航

首先，保障性扶貧的提出是為了滿足深度貧困人口的實際需求。在當前脫貧攻堅中，難以通過開發式扶貧措施實現脫貧的貧困人口占比增加，這些貧困人口由于自身能力限制或者外部生存環境約束，難以通過自身力量走出深度貧困的境地，其具有較高的脆弱性，無力抵抗生理、自然和市場風險。在此前提下，國家和政府即通過有條件或無條件的財政轉移支付，來滿足深度貧困人口的基本生存需求：盡可能為其提供合適的物資、照料、服務以及費用減免，以降低其因風險的沖擊而出現的生活質量的下落。只有當最困難的深度貧困人口基本生活需求也能夠得到滿足時，貧困人口才算“真脫貧”，農村脫貧攻堅的工作才能真正做到“脫真貧”。

其次，保障性扶貧也能助力于開發式扶貧，為開發式扶貧保駕護航。不同于開發式扶貧旨在激發貧困人口自我發展動力并予以發展支持，保障性扶貧的核心在于為貧困人口織密社會安全網。當有勞動能力的貧困人口積極探索、謀求發展時，其承受的風險必然會增加，此時，保障性扶貧措施就會對其“不論何時都能夠保證基本生活需求”做出承諾，以緩解其發展的后顧之憂。可以說，兩種扶貧方式相得益彰，且不可相互替代。此外，保障性扶貧的核心舉措是社會保障兜底脫貧，而社會保障制度本身即具有穩定社會環境、維護社會公平的積極作用。因此，保障性扶貧不僅能夠幫助貧困人口實現脫貧，還能夠促進社會與地區穩定、為經濟發展提供良好的宏觀環境，可謂事半功倍、一舉多得。

株洲保障性扶貧的具體措施

健康扶貧“分類救治”模式，保障貧困戶基本健康需求。因病致貧是目前剩余貧困人口中主要的致貧原因之一。疾病與貧困之間的關系密不可分：低收入人口往往面臨著有病治不起、小病拖成大病的問題，這不僅會造成家庭的災難性醫療支出，還會降低患病者的勞動能力，從而更加重了家庭的負擔。為了保障建檔立卡人口得到充分的救治，株洲市在全面落實現有醫療保險和救助政策的基礎上，實行醫療費用“一站式”結算、“一條龍”服務，按照患病貧困對象病情分為“可一次性治愈”“不可逆轉”和“需長期健康管理”三類進行救治。目前，株洲市已為2132名能夠一次性治愈的貧困人口進行了救治，3608名病情不可逆轉貧困人口享受了更為優惠的醫療報銷政策，22193名有慢性疾病的貧困人口獲得了長期的健康簽約服務。

住房保障“幸福安居”模式，保障貧困戶的安居夢。住房有保障是中央提出的“兩不愁、三保障”中的重要內容。國家對于由于環保、交通或危房等諸多原因導致原有住房不再能夠居住的貧困人口，通過保障性扶貧中的住房保障措施，給予其入住新居的補貼和政策優惠。株洲市在開展土坯房改造工程和幸福安居工程采取的方式可概括為“三定”：一是精準識別“定”對象，由市扶貧辦聯合多級部門工作人員對農村危舊土坯房和無能力建房戶進行全面調查摸底，做到“幸福安居”不漏一戶；二是精準施策“定”模式，改造土坯房時采取轉移、購房、改造和新建等多種方式保障住房安全，“幸福安居”工程則根據實際情況采取集中連片建設或分散建設兩種模式；三是精準分類“定”標準，農村“危舊土坯房改造”工程轉移安居補助標準為800元/人，購房安居每平方米補助900元，改造安居據實補助一般達到3.5萬元左右/戶，新建安居補助標準為900元/平方米。“幸福安居”工程按照平均每戶5.5萬元的標準給予建房資金補助。株洲市通過土坯房改造工程、幸福安居工程和易地扶貧搬遷、危房改造等舉措，圓了64734名貧困人口的安居夢，將貧困人口“住房有保障”的承諾落到實處。

教育扶貧，保障貧困家庭孩子的受教育權利、打破貧困的代際傳遞。對于農村貧困家庭來說，讓子女持續接受教育仍舊是一項沉重的負擔。而一旦受教育程度不足，低收入人口就可能因為勞動力素質低下而被排擠在就業市場之外，貧困就可能會隨著代際的更替在家庭中傳遞下去，從而使得貧困家庭中的貧困人口陷于貧困的境地無法自拔。為解決建檔立卡貧困家庭因學致貧問題以及貧困人口受教育水平普遍偏低的問題，株洲市全面落實國家的教育扶貧政策，以建檔立卡貧困家庭學生學前教育、學歷教育和“兩后生”（指初中畢業后、高中畢業后未升學的學生）及青壯年職業技能培訓為重點，構建起從學生到教師、從個體到區域的全方位、多層次的教育保障機制。株洲市的教育扶貧措施分為三部分：一是實施就學保障工程，確保建檔立卡貧困家庭幼兒學生入園就學。對適學貧困兒童，根據其適宜的受教育階段，采取費用減免、結對幫扶、提供免費技能培訓等多種方式，保證不使一人因貧困失去受教育機會；二是實施條件達標工程，全面改善貧困地區義務教育學校辦學條件。三是實施技能培訓工程，培養貧困戶足以脫貧的一技之長。2018年，株洲市資助家庭經濟困難學生合計11.55萬人，發放資助金1.23億元；實施“全面改薄”項目，累計投入9.67億元。

株洲保障性扶貧實踐的啟示

株洲市的保障性扶貧實踐為在脫貧攻堅中運用保障性扶貧提供了寶貴的實踐經驗。對有疾病的貧困人口分別給予集中救治、慢病簽約以及健康信息的追蹤有利于增強健康扶貧的精準性，提高扶貧資金的使用效率；“幸福安居”住房保障工程不僅僅是讓貧困人口重新有了棲身之地，還減輕了外出奮斗者在住房問題上的精神壓力，給予了農村老無所依者以聚居而頤養天年的穩固場所；教育扶貧兼顧了貧困家庭中的適齡學生、已過了義務教育階段而有提高知識技能需求的勞動力人口、鄉村教師以及開展教育的場地設備，避免了“補（貼）了學生沒學上”“補了學校沒學生”的片面的教育扶貧方式，盡管在短期內投資大、見效慢，但從長遠來看更有利于穩固扶貧成效。

在未來脫貧攻堅工作中，要保障深度貧困人口基本生存與發展需求、保證剩余貧困人口實現穩定脫貧，保障性扶貧舉措大有可為。為此，應當充分重視對于當前可支持開展保障性扶貧的制度或政策的建立和完善。中國目前已逐步建立起了較為完善的社會保障制度，其中對于貧困人口等弱勢群體給予了充分的考量，社會保障在當前的脫貧攻堅中的嵌入程度也在逐步加深，低保、特困供養、醫療救助等制度已成為兜底脫貧的主要措施之一。但我國的社會保障制度發展時日尚短，在政策覆蓋面、待遇水平、福利供給形式、綜合性等方面均有較大的提升空間。因此，今后保障性扶貧應該逐步擴大政策覆蓋面、提升綜合保障水平、豐富保障供給形式，從而使其更好地助力于農村反貧困事業以及農村地區整體發展水平的提升。

（作者為中國農業大學人文與發展學院教授、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員）

責編/孫娜    美編/宋揚

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