中央農村工作會議指出,要實現農業農村優先發展。農村改革40年來,我國農業農村發展已經進入新的歷史階段,實現農業農村高質量發展的內在動因和外部環境正在發生重大而深刻的變化。新一輪的農村改革與經濟發展新常態交互疊加、與推進農業供給側結構性改革同向發力、與決戰決勝全面小康歷史交匯,要實現鄉村振興戰略提出的“農業強、農村美、農民富”的目標,必須通過深化農村改革,充分釋放農業農村發展的巨大潛能,實現農業農村優先發展。無論是“十四五”期間,還是更長時期,農村改革應始終堅持一條主線,即在確保國家糧食安全的前提下,實現農業變強、農村變美、農民變富。
必須始終把糧食安全放在“三農”工作的首位
糧食安全是黨中央、國務院高度重視的重大戰略問題之一,直接關系到國民經濟健康發展、社會和諧穩定和國家自立的全局性。2018年中央農村工作會議強調指出,要切實抓好糧食生產,穩定糧食播種面積,調整優化生產結構,確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。當前實現國家長期糧食安全所面臨的風險日益突出,為此,必須從戰略高度,充分認識到保障國家糧食安全的極端重要性、艱巨性和長期性,以耕地生態紅線為基本出發點,圍繞實施國家糧食安全戰略和鄉村振興戰略,切實防范糧食安全風險,守住糧食數量和質量安全雙重底線。
糧食安全面臨多元風險
在全面建成小康社會的關鍵時期,以及打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的歷史交匯期,實現糧食安全所面臨的風險的多元性特點更加明顯,而且比以往任何時候都更加嚴峻,直接影響著我國糧食數量與質量的雙重安全,這些風險突出表現在如下方面:
地方政府對糧食生產重視程度不夠。我國糧食主產區往往是經濟發展的洼地,為實現區域全面建成小康社會,以及實現脫貧攻堅戰略任務,地方政府對糧食生產的重要性認識不足,由此導致兩大問題。首先是對國家耕地保護政策執行不力。圍繞著耕地保護,國家相關部門先后出臺了“占補平衡”“占優補優”等一系列政策措施。2017年,中共中央、國務院頒布了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。但是,基層調研發現,這些政策措施或制度只是黨和國家的“一廂情愿”,地方政府沒有認真貫徹執行。其原因之一是占補平衡不符合基層實際,其二是基層政府利用國家政策的“空白”,千方百計想辦法挖掘日益短缺的耕地以滿足地方經濟發展需要的“可能性”。其次是將劣質耕地劃入永久基本農田范圍。永久基本農田劃定是保護優質耕地,最大限度地保障糧食綜合生產能力,確保國家糧食安全的有效措施。但基層調研發現,劃定永久基本農田普遍存在著“劃遠不劃近”“劃劣不劃優”等現象,特別是在廣大山區丘陵地帶,永久基本農田“上山、下川”問題突出,一些地方公益林地與基本農田交叉重復現象突出。
沖擊耕地資源數量的因素增多,保障糧食數量安全面臨的風險持續加大。首先,工業化、城鎮化對耕地資源的占用持續增加。隨著工業化、城鎮化進程的加快,城鎮建設、工業園區建設、道路建設對耕地的占用仍在持續,耕地數量持續下降趨勢短期內難以扭轉。有關數據表明,2015年凈減少耕地面積5.95萬公頃。需要注意的是,對優質耕地資源的占用有增無減,從而極大地影響糧食生產。其次,流轉土地的“非糧化”現象突出。在實施鄉村振興戰略,推動鄉村產業發展中,全國范圍內的土地流轉面積持續增加,但大部分流轉土地都用于經濟作物的種植,或者從事田間綜合體發展,對種糧耕地面積造成沖擊,影響糧食的數量安全。最后,耕地撂荒現象普遍存在。基層調研發現,受國家政策、種糧收益以及農民進城務工導致的勞動力短缺的影響,耕地多年撂荒、全年撂荒、季節性撂荒、粗放經營的隱性撂荒等現象出現加劇態勢,對耕地紅線造成沖擊,進而也威脅到糧食的數量安全。
耕地資源污染問題短期內難以改變,保障糧食質量安全所面臨的風險還將持續。首先,水資源污染帶來的耕地資源污染愈加嚴重。根據2016年對1940個斷面(點位)水質監測的結果,Ⅴ類、劣Ⅴ類水質斷面比例分別為6.9%、8.6%。2104個監測站點淺層地下水水質監測結果表明,地下水質總體較差,其中較差、極差的監測站比例分別為56.2%、19.8%,用于灌溉之后,對耕地資源造成污染,進而影響糧食的質量安全。其次,耕地土壤污染形勢不容樂觀,耕地土壤環境質量堪憂。2014年《全國土壤污染狀況調查公報》數據表明,我國耕地土壤的點位超標率為16.1%,其中,輕微、輕度、中度和重度污染的比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%,耕地土壤的污染狀況不容樂觀。此外,荒漠化、沙化以及水土流失、重金屬污染、農業面源污染也將進一步影響耕地資源的質量。
以耕地資源保護為核心保障國家糧食數量與質量的雙重安全
耕地資源數量決定著糧食數量安全,而其質量則決定著糧食質量安全。為此,應在2018年底中央農村工作會議精神指導下,以耕地資源保護為核心,保障國家糧食數量與質量的雙重安全。
一是從國家戰略高度強化糧食安全風險意識。習近平總書記指出,“保障國家糧食安全是一個永恒的課題,任何時候這根弦都不能松”。為此,應強化黨對國家糧食安全的領導,始終將國家糧食安全作為黨中央工作的重中之重。各級政府應始終與黨中央保持高度一致,全面樹立糧食安全的責任意識,并將糧食生產作為工作的重中之重,特別是糧食主產區各級政府應尤其如此。從長遠來看,影響糧食安全的風險因素愈來愈多,且影響程度愈來愈深。因此,必須強化糧食安全的風險意識,隨時關注影響糧食安全的風險因素及其變化態勢,并制定切實可行的預案。
二是加強耕地資源保護,確保國家糧食數量與質量雙重安全。強化耕地資源保護對保障糧食安全重大意義的認識。新時代,農業的發展應將為近14億國人提供糧食等優質安全農產品作為最根本的出發點與最終的目標,其核心就是保護耕地資源的數量,提升耕地資源的質量。這是關乎到中華民族自身健康,關乎到中華民族偉大復興的中國夢實現的重大戰略問題。
三是采取有效措施,確保耕地數量穩定與質量提升。為此,應以最嚴格的耕地保護制度,實現耕地資源數量的穩定。根據不同區域的發展實際,落實耕地占補平衡、永久性基本農田劃定等相應措施,實現耕地資源數量的動態平衡。關鍵要做好政策與制度的績效評價,對其中的造假行為進行追責。保護優質耕地資源,改善耕地土壤的質量。通過改造中低產田,改善耕地土壤質量,提升耕地土地生產率,確保國家糧食安全。為此,應采取有效技術及制度措施,減少和治理耕地土壤污染以及恢復耕地活力。實行耕地輪作休耕制度,推進輪作休耕補償的制度化和法制化建設,統籌國家糧食安全和生態安全,提升保障糧食安全的能力,實現“藏糧于地、藏糧于技”的目的,確保國家糧食數量安全。
四是加強耕地污染治理,提升耕地質量,保障國家糧食的質量安全。進一步完善環保制度,嚴格環保執法,減少工業企業對耕地資源的污染,應規范工業企業的排污行為,從達標排放轉向總量控制,從限制性制度轉向激勵性制度、引導性制度。同時,嚴格環保執法,根據企業所造成的環境污染程度,追究其法律責任,并處以重罰。創新與完善監管機制,減少農業面源污染風險。從源頭上實施有效措施,實現農業投入品的綠色化,是減少農業面源污染風險的根本途徑。為此,應通過創新監管機制,規范農業生產資料的生產行為,從源頭上解決農產品生產中生產資料投入帶來的污染。
必須把發展農村集體經濟作為重要支撐
從理論上來講,農村集體經濟是社會主義公有制經濟在農村的重要體現。但農村改革開放之初,全國普遍將農村集體所有資產全部分配至農民,導致了農村集體經濟的全方位的“崩塌”,農村集體經濟“空殼”問題及其負面影響日益嚴重。2016年12月29日,中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(下稱《意見》)。2017年,中國開展農村集體資產清產核資,并力爭用3年時間基本完成。作為農村集體產權制度改革最基礎的工作,中央要求2019年底要基本完成。這項工作僅僅是一個基礎性工作,關鍵是完成之后應根據不同區域農村集體資產的具體情況,劃分出不同的類型,提出以此發展農村集體經濟的具體舉措。
農村集體經濟缺失產生了嚴重的負面影響
可以說,農村改革開放之初,幾乎將所有集體資產都分配到戶的方式,只強調了廣大農村居民權利的實現,而對農村集體服務于農村居民的基礎與能力缺乏考慮,對農村集體經濟“空殼”帶來的嚴重的負面影響沒有預見。
一是黨在農村的執政基礎與地位逐漸弱化。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨,也是我們黨執政的根本保證。但隨著社會經濟的發展,特別是農村改革40年來,由于農村集體經濟的缺失,農村基層黨組織與廣大農村居民之間的關系逐漸弱化,特別是越來越多的農村勞動力進城務工,割裂了村基層黨組織的緊密聯系,黨的執政基礎逐漸喪失。農村集體經濟的缺失導致了村兩委沒有服務于廣大農村居民的經濟基礎,村兩委的功能也逐漸讓位于為上級政府服務。廣大農村居民對村兩委的信任程度逐步降低,取而代之的則是各種宗教組織。基層調研發現,越來越多的農村留守人員,將自己的信仰寄托在這些宗教組織,這為一些邪教組織在農村發展提供了土壤,影響了黨在農村的執政地位。
二是精準扶貧精準脫貧缺乏能力。精準扶貧精準脫貧是黨中央提出的重大戰略,到2020年要實現全面脫貧,全面建成小康社會的戰略目標,緊迫性、艱巨性可想而知。特別是在深度貧困地區,要實現全面脫貧,任務異常艱巨。國家在實施精準扶貧精準脫貧中投入了大量資金,特別是在基礎設施建設、農村易地搬遷等方面取得了顯著成效。但是基礎設施建成之后,后續的管護問題、農村產業發展問題等日益突出,農村集體經濟缺失,村兩委沒有能力承擔起這些任務,也難以鞏固精準脫貧的成效。
三是農村生態文明建設失去保障。農村生態文明建設是國家生態文明建設的重要組成部分,也是生態文明建設的重點與難點所在。由于生態文明是生產、生活、生態、文化等“多位一體”的系統工程,也是硬件與軟件建設相互協調的系統工程。農村集體經濟的缺失,國家財政投入多集中在硬件設施方面,其他方面的投入缺失,特別是硬件維護經費難以保障,難以實現全面推動生態文明建設的目的,一些工程反而被農民認為是“形象工程”。
四是農村產業發展失去支撐。要實現全面建成小康社會的戰略目標,貧困是最大的攔路虎,也是精準扶貧精準脫貧中最艱巨的任務。要阻止貧困的代際傳遞,徹底拔掉窮根,發展產業是根本之策。正如習近平總書記所指出的,“要脫貧也要致富,產業扶貧至關重要,產業要適應發展需要,因地制宜、創新完善”。從中國多年的扶貧實踐來看,單獨依靠農戶發展產業,實現脫貧的目標,對部分農戶可能沒有問題,但對大多數貧困農戶來講,以發展產業實現脫貧并不現實。多年都沒有實現脫貧的目標,要在實施精準扶貧精準脫貧戰略的短短幾年內實現,有著突出的現實難度。要真正推動農村產業發展,依靠農村集體經濟的支撐才是有效途徑,但目前廣大的農村集體經濟都是空白,對產業發展沒有支撐能力。
五是農村基礎設施管護失去根基。在扶貧攻堅的關鍵期,各級政府投入了大量資金,特別是在道路、水利、電力等基礎設施建設方面,推動了農村基礎設施的極大改善,為2020年實現全面脫貧的戰略目標提供了有力保障。調研發現,路水電等基礎設施的改善,需要有效的管護,才能使其發揮應有的作用。但由于缺乏管護組織、管護人員、管護經費,根本談不上對這些基礎設施進行管護。從這個意義上講,基礎設施的改善反而成了村兩委的“包袱”,甚至沉重的“包袱”。
強化村級集體經濟的措施與方式
習近平總書記強調指出:“小康不小康,關鍵看老鄉。”全面小康的難點、重點、希望都在農村,特別是貧困地區的廣大農村。全國范圍內的基層調研發現,凡是村級集體經濟較強的村,不但黨在農村基層的領導地位非常穩固,而且這些村莊都能夠率先實現小康;而集體經濟薄弱甚至“空殼”的村,黨的基礎領導地位非常脆弱,難以帶領廣大村民實現全面小康。
一是各級政府應深刻認識到農村集體經濟的極端重要性。從國家政府層面,應該把發展農村集體經濟作為強化黨在基層領導地位、夯實執政基礎的關鍵。為此,需要出臺相應的政策措施,推動農村集體經濟的發展。從基層政府層面,應切實把發展農村集體經濟作為鞏固精準脫貧成效的重要保障,作為推動農村生態文明建設的重要抓手,根據不同區域的實際情況,制定切實可行的發展規劃。從村兩委層面上,應深刻認識到發展農村集體經濟的重要意義,并保證村集體權利的實現。
二是國家層面應出臺相應的政策措施。出臺《加快農村集體經濟發展的實施意見》。圍繞著農村集體經濟的發展,國家應出臺相應的政策措施,以及具體的實施方案,為農村集體經濟的發展提供政策支撐。完善農村土地資源利用政策,村集體擁有土地的所有權,廣大農民只有承包土地的經營權、使用權,當農民的承包土地被國家征用時,土地補償資金卻支付給被征地的農民,而土地的所有者(村集體)則沒有任何補償,這從法理上是講不通的。設立扶持農村集體經濟發展的專項基金,國家在促進農村發展方面,投入了大量的財政資金,但并沒有專門資金用于扶持農村集體經濟的發展。為此建議,國家層面應設立專門扶持農村集體經濟發展的專項基金,同時根據區域經濟發展水平,由地方各級政府按照一定的比例進行配套。在資金配套方面,不能再重蹈“一刀切”的覆轍,這是國家相關配套政策失效的關鍵原因。除了政府財政投入之外,還應充分發揮金融機構在發展農村集體經濟方面的作用,為農村集體經濟發展項目優先提供信貸和融資支持。
三是創新發展農村集體經濟的機制。創新當前的土地利用機制。發展農村集體經濟的關鍵基礎是資源,特別是土地資源。因此,在發展農村集體經濟時,首先要改變土地利用機制,采取有效措施,將農民手中的土地整合起來,作為農村集體經濟發展的基礎。創新農民參與機制。發展農村集體經濟,不能僅僅停留在為廣大農村居民提供就業機會,靠務工增加其收入的階段,應該對其機制進行創新,讓農民成為發展集體經濟的主體,切實能讓農民從農村集體經濟中獲得足夠的收入,從而有效地鞏固精準脫貧的成效。創新發展農村集體經濟的人才培養機制。充分發揮本土人才優勢,挖掘、培養農村的優秀人才,同時,提升村級領導集體的能力,解決發展農村集體經濟所需的人才。此外,應積極動員廣大農村外出務工人員回村創業。
四是創新農村集體經濟的管理機制。建立較為完善的農村集體經濟治理和管理機制,健全集體內部民主管理決策機制和外部審計監督機制,從而保障農村集體經濟的健康發展。
【本文作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師,中國社會科學院生態環境經濟研究中心主任,中國生態經濟學學會副理事長兼秘書長】
責編:董惠敏 / 李 懿