【摘要】人民監督員制度打破了檢察機關一度封閉的職務犯罪案件辦理，增強了透明度和參與度，有利于人權保障和司法公正。目前，在國家監察體制改革取得重大推進背景下，堅持和完善人民監督員制度，需深化對人民監督員制度的認識，適時出臺《人民監督員法》。

【關鍵詞】人民監督員制度 檢察機關 司法正義 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

從2003年8月最高人民檢察院制定發布《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，到2010年在全國范圍內推廣，人民監督員制度在監督檢察工作、維護司法正義上發揮了重要作用，已經成為我國檢察制度的重要組成部分。但在法律依據依然匱乏、監察體制改革取得重大推進的背景下，人民監督員制度也面臨著亟待解決的時代課題，需要作出進一步探索。

人民監督員制度的整體運行并不理想，并未達到預期目標

人民監督員制度是作為檢察機關引入外部力量對職務犯罪案件進行監督而推出的一項改革新舉措，但由于制度的設置、人員的選任與管理起初都由檢察機關主導，并未從根本上打消社會公眾的疑慮。隨著從試點到全面推行的展開，人民監督員制度本身不斷改革和完善，尤其是在人民監督員選任上實行由檢察機關自主到司法行政機關負責的轉變，在一定程度上增強了人民監督員在監督檢察機關辦案上的獨立性，增強了他們履職的能力。盡管如此，我們也必須注意到，在人民監督員制度實施的這些年里，對于其實際效果并非沒有質疑；在國家監察體制改革啟動之后，人民監督員制度的存廢也開始出現爭議。

從制度運行層面而言，人民監督員在選任、任期、監督范圍和履職保障等方面一直存在困難。最初人民監督員是由檢察機關自行選任，從2014年開始，逐漸轉由司法行政機關選任，但從法律上講，司法行政機關選任人民監督員并非不存在理論上的困難，因為法律并未賦予司法行政機關對檢察機關的監督職能，那么，即便是這種“外部化”的選任，在法律上仍然存在可爭議之處。

人民監督員的精英化、專業化和任期，同樣是不容回避的問題。一方面，由于檢察機關辦理職務犯罪案件的專業化，以及某些時候的保密需要，客觀上使得其辦案流程具有封閉化的特征，如果人民監督員選任過于大眾化，則其監督能力就存在問題，而如果過于精英化，則其代表性就存在困難；另一方面，由于人民監督員履職要付出巨大的代價，當前一任5年，最多不超過10年的任期，固然有助于人民監督員隊伍的穩定，但這種過長的任期不僅在國際上少見，也有可能不利于人民監督員與檢察機關之間良性關系的構建。因為，經過十年的“磨合”，人民監督員與檢察官很可能成了“老朋友”；長達5年甚至10年的任期，對于人民監督員的純潔性，也帶來了更大考驗。

從實踐上看，長期以來，全國人大常委會始終未就人民監督員制度出臺相關法律，人民監督員制度主要依靠檢察機關與司法行政機關的相關規范文件運行，法律依據并不充分；全國各級各地檢察機關的開展情況并不均衡，部分檢察機關迄今尚未設立專責部門與人員，監督效果也未完全實現預期。雖然2018年10月26日第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂的《人民檢察院組織法》第27條規定，“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”，第一次為人民監督員制度的設置提供了明確的上位法依據，但仍然未能從根本上改變人民監督員制度運行缺乏具體法律規定的現狀，相關立法工作依然有待繼續開展。

正是由于種種困難的存在，學界有一種聲音認為，“通過對2003-2014年人民監督員制度實施的梳理，可以發現，人民監督員制度的整體運行并不理想，除了最初試點的幾年，制度運行并未達到預期目標”。最為麻煩的是，在最新《中華人民共和國憲法修正案》中設立“國家監察委員會”，職務犯罪整體上實現機構改革與人員專隸之后，“皮之不存，毛將焉附”，人民監督員制度何去何從，令人關注。

不可輕言放棄，應該堅持和完善人民監督員制度

“一目之察，不如眾目之明。”作為一項已經堅持了多年的制度，人民監督員制度不可輕言放棄。人民監督員制度設計之初，針對的是當時人民檢察院集偵查權、公訴權和監督權于一身，社會公眾對檢察機關辦理職務犯罪“自偵、自捕、自訴”模式存在質疑的背景下，為回應要求將偵查權剝離出檢察機關的呼聲，增強檢察工作透明度，更好維護司法公正而推出的。在國家監察體制改革推行之后，雖然情況發生重大變化，但憲法規定的公民對國家機關及其工作人員批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利，以及《人民檢察院組織法》第11條關于“人民檢察院應當接受人民群眾監督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權、參與權和監督權”的規定，仍然為人民監督員制度的存在提供了一定程度上的合法性依據。

無論是出于對檢察機關的監督，還是鼓勵人民群眾參與、了解和監督檢察機關的工作，從而提升檢務透明度，促進檢察機關依照憲法和法律正確履行職能，更好地實現司法正義，保障當事人合法權益，都應該堅持和完善人民監督員制度。

一是要深化對人民監督員制度的認識。人民監督員制度事實上有兩個關鍵點，一個是“監督”，另一個是“參與”。作為一個設計之初旨在強化“監督者”的制度，人民監督員制度固然意在監督檢察機關對職務犯罪的偵查，但隨著其逐漸發展完善，它強調公民“有序司法參與”的一面也日益得到強化。事實上，在人民監督員制度實施中，檢察機關也越來越重視對人民監督員知情權的保障。因為，“監督”是有前提的，沒有一定程度的透明和知情，就不可能實現有力的監督。因此，在國家監察體制改革，人民監督員存廢出現爭議的背景下，我們應該從過于強調監督，到強化“人民監督、司法公正、人權保障和公民有序參與司法”的理念中轉變。

二是要適時出臺《人民監督員法》。《深化人民監督員制度改革方案》提出，檢察機關和司法行政機關應充分總結人民監督員制度實施經驗，加強對相關問題的研究論證，不斷完善人民監督員制度，適時提出立法建議，推進人民監督員制度法治化。國家監察體制改革對人民監督員制度既是挑戰，也是增強立法供給的機遇。當前，學術界與實踐界應該針對人民監督員制度所遇到的實際問題，通盤考慮人民監督員制度對監察工作和檢察工作的監督作用，公民有序參與司法的需求，人民監督員選任、監督范圍、監督程序和監督意見的效力等具體問題，以及全面深化依法治國和人權保障的需要，適時推動全國人大常委會出臺《人民監督員法》，從而對這個問題給出一個系統性和框架性的解決。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員，中國社會科學院大學教授）

【參考文獻】

①高一飛：《國家監察體制改革背景下人民監督員制度的出路》，《中州學刊》，2018年第2期。

②王玄瑋：《國家監察體制改革和檢察機關的發展》，《人民法治》，2017年第2期。

責編/肖晗題 美編/史航

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