【摘要】重建具有活力的基層組織,搭建國家資源與農(nóng)民訴求有效對接的平臺,是當(dāng)前基層治理中的重大任務(wù),也是一個難題。要從加強(qiáng)國家對基層治理的規(guī)范化著手,一方面將基層干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里,另一方面,這個“籠子”又必須有一定的自由空間,讓權(quán)力行使有一定的主動性、積極性和靈活性。
【關(guān)鍵詞】基層治理 農(nóng)民 基層干部 【中圖分類號】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)
取消農(nóng)業(yè)稅前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部協(xié)助完成“收糧派款、計(jì)劃生育”任務(wù)的積極性,一般都會給村一級較大自主權(quán),尤其是給村一級一定“搭車收費(fèi)”及處分集體資產(chǎn)的權(quán)力,結(jié)果部分村干部利用自主權(quán),借完成國家任務(wù)而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),變賣集體資源,高息借款上繳國家稅費(fèi)并從中謀取好處。上個世紀(jì)九十年代中后期,農(nóng)村基層社會亂象叢生,農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重,干群關(guān)系緊張,村級債務(wù)爆炸性增長,三農(nóng)問題驟然成為黨和國家不得不直面的“重中之重”的嚴(yán)峻問題。
取消農(nóng)業(yè)稅以后,國家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),強(qiáng)制性計(jì)劃生育工作也告一段落。國家不向農(nóng)民收取稅費(fèi),不需要村干部協(xié)稅,不用再讓渡利益來調(diào)動村干部協(xié)稅積極性。鄉(xiāng)村干部不向農(nóng)民收取稅費(fèi),也就不必與農(nóng)民“打成一片”,挨家逐戶上門收錢,農(nóng)戶也就沒有機(jī)會在鄉(xiāng)村干部來收錢時提出自己的訴求,鄉(xiāng)村干部也就懶得在冬季組織農(nóng)民冬修水利。如此一來,取消農(nóng)業(yè)稅以后,鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài),農(nóng)民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)生建設(shè)能力大幅度下降。
取消農(nóng)業(yè)稅后不久,國家開始加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度。此時,國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源大都不通過鄉(xiāng)村兩級,而是通過條條主導(dǎo)、項(xiàng)目制或者一卡通將資源直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村,前者如各種惠農(nóng)項(xiàng)目:土地整理、“小農(nóng)水”、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等,后者如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等。
近幾年越來越多國家資源輸入農(nóng)村,村干部工作越來越繁重,程序越來越規(guī)范
隨著國家越來越多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源,有些資源必須經(jīng)過鄉(xiāng)村干部之手,其中最有代表性的是2008年在全國農(nóng)村推開的農(nóng)村低保制度。所謂農(nóng)村低保,就是凡是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶就應(yīng)當(dāng)成為低保戶,獲得最低生活保障的收入“補(bǔ)差”。不過,因?yàn)檗r(nóng)民收入本身很難統(tǒng)計(jì),哪一戶農(nóng)戶收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過評定或社區(qū)“瞄準(zhǔn)”,這其中村干部就有很大自主權(quán)。加之低保資金來自國家,不是由村民籌集,村民就不是那么關(guān)心低保本來的目的。結(jié)果,在全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了低保的亂象,典型是各種“關(guān)系保”“人情保”“維穩(wěn)保”的出現(xiàn)。全國出現(xiàn)了一些開豪車吃低保的不正常情況,引發(fā)強(qiáng)烈社會情緒。2016年前后進(jìn)行大數(shù)據(jù)比對,很多地方竟然有一半左右低保戶不符合條件,被剔除出去。
國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多,越是要考慮資源使用的安全和效率,也就是越要制定嚴(yán)格的使用資源的規(guī)范與秩序,并進(jìn)行多輪督查。為了更加規(guī)范地使用國家資源,越來越多制度出臺,典型就是河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”制度,主要是為了防止低保評定中的“關(guān)系保”和“人情保”。2015年開始農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧,為了防止扶貧資源的濫用,國家開始對每一個貧困戶建檔立卡并在此基礎(chǔ)上建立全國扶貧信息系統(tǒng),對資源使用進(jìn)行嚴(yán)格管理。
取消農(nóng)業(yè)稅前,村干部是不脫產(chǎn)干部,拿誤工補(bǔ)貼,誤工補(bǔ)貼由向農(nóng)戶收取的“三提”來負(fù)擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅后,國家為村一級提供村干部報(bào)酬和基本辦公經(jīng)費(fèi)。最近幾年,越來越多國家資源輸入農(nóng)村,為了規(guī)范資源使用,村干部工作也越來越繁重,程序也越來越規(guī)范。最近幾年,國家要求農(nóng)村建立服務(wù)型基層組織,要“辦事留痕”,村干部越來越脫產(chǎn)化、正式化、坐班化,之前村干部的誤工補(bǔ)貼也越來越工資化了。而村干部工資發(fā)放水平及結(jié)構(gòu)也越來越由鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評定,甚至部分村干部工資中的一半是績效工資,由上級依據(jù)村干部完成上級交辦任務(wù)情況進(jìn)行評定。
在基層治理現(xiàn)代化、村級治理規(guī)范化的名義下,當(dāng)前部分地區(qū)的農(nóng)村干部的主要工作都用于應(yīng)對上級要求,填報(bào)數(shù)據(jù)、整理資料、應(yīng)付上級督查占據(jù)了村干部主要工作精力與時間,真正為農(nóng)民服務(wù)的時間相對較少,部分地區(qū)村干部成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級,村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu),喪失了自身活力。
適度放權(quán),防止農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)“內(nèi)卷化”
當(dāng)前中國農(nóng)村,村一級相對缺少自主性與活力,真正滿足農(nóng)民需要、回應(yīng)農(nóng)民訴求的能力較弱,大量國家資源輸入農(nóng)村,活力卻不強(qiáng),農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的危機(jī)。
造成當(dāng)前農(nóng)村治理危機(jī)的一個原因是,為了確保輸入農(nóng)村資金的安全有效使用,上級對資源使用進(jìn)行了嚴(yán)格的過程管理,村干部每使用一筆自上而下轉(zhuǎn)移資源,就要完成巨大的程序性的、形式主義的、證明自己合理合法合規(guī)使用資源的辦事留痕工作,就要應(yīng)付很多上級督查,就要按照上級要求但可能未必符合本地實(shí)際的方式來開展工作,比如上級要求村干部每天必須坐班,而實(shí)際坐班時間幾乎沒有村民來找村干部,反而半夜三更出現(xiàn)突發(fā)事件而到村干部家中找人。
中國農(nóng)村地域廣大,不同地區(qū)情況千差萬別,雖然國家自上而下向農(nóng)村輸入的資源是一樣的,但如何有效使用、如何與農(nóng)戶結(jié)合最有效,則是有差異的。借自上而下資源輸入而“一刀切”地要求村級治理規(guī)范化甚至正規(guī)化,就會在農(nóng)村造成極大的不適應(yīng)。為了國家輸入農(nóng)村資源的安全而制定出各種細(xì)致具體的限制性規(guī)范和對村干部工作過高的要求,會造成村干部工作中的形式主義和僵化。從這個層面來看,國家資源輸入越多反而農(nóng)村基層治理活力越是不足,基層治理越是無法滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民訴求。
農(nóng)村社會本身十分復(fù)雜,農(nóng)民利益訴求十分多樣,農(nóng)村具有低利益密度和事務(wù)發(fā)生低頻次特征。過于規(guī)范就會限制村干部的主體性與主動性,村級治理就缺乏活力。當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)背景下,國家對基層治理的規(guī)范化尤其重在過程管理,甚至可以說是窮盡了所有防止村干部濫用資源的手段?,F(xiàn)在的問題是對村干部限制太多太死,村級組織就喪失了活力,沒有了主體性和主動權(quán),也就無法有效地應(yīng)對農(nóng)村社會各種不規(guī)則的偶發(fā)的細(xì)小瑣碎事務(wù)。從這個意義上講,當(dāng)前中國基層治理收得較緊,出現(xiàn)了較為普遍的“一收就僵”的問題。解決“一收就僵”的辦法就是再放一放,“松松綁”,給基層一定的自主權(quán),尤其是給村一級一定的自主權(quán)。至于基層干部有了自主權(quán)就亂作為,甚至腐化貪污,則可以再收一收,再具體問題具體分析和具體解決。
加強(qiáng)國家對基層治理的規(guī)范化
在當(dāng)前國家自上而下大量資源輸入農(nóng)村的情況下,如何重建具有活力的基層組織,從而建立一個有效的國家資源與農(nóng)民訴求對接的平臺,是基層治理中的重大命題,也是一個難題。對于“一放就亂”“一收就僵”的問題,要加強(qiáng)國家對基層治理的規(guī)范化。
一方面必須將基層干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里,另一方面,這個“籠子”又必須要有一定的自由空間,讓權(quán)力能有一定行使的主動性、積極性和靈活性。在資源輸入農(nóng)村的背景下,國家對基層干部尤其是村干部,通過制度約束防止村干部小微權(quán)力的腐敗,但無論如何嚴(yán)苛的制度都不可能防范一切腐敗。因此,我們一方面要防止村干部等小微權(quán)力腐敗,另一方面也不能因?yàn)檫@個防范而將村干部所有自主性的權(quán)力都限制住,而應(yīng)當(dāng)讓村干部有一定自主行使權(quán)力的空間。如果村干部自主行使權(quán)力時謀取私利,可以出現(xiàn)一例查處一例,在防止村干部小微權(quán)力腐敗與保持基層社會活力方面,建立互補(bǔ)與平衡機(jī)制,不能絕對化。
(作者為武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任,社會學(xué)系教授、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
① 賀雪峰:《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保持中國社會結(jié)構(gòu)彈性的關(guān)鍵》,《社會科學(xué)報(bào)》,2018年11月8日。
責(zé)編/孫娜 美編/于珊
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