【摘要】我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管一直存在價值理念沖突、監(jiān)管部門職能重疊、職責(zé)不清、各方利益爭奪難以協(xié)調(diào)等問題，由此導(dǎo)致監(jiān)管的“碎片化”。為有效解決這些問題，促成由“碎片化”向“系統(tǒng)化”的轉(zhuǎn)變，需要政府強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管理念，完善法律機(jī)制，整合部門職能，引導(dǎo)多元主體共同參與，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境監(jiān)管  碎片化  系統(tǒng)化    【中圖分類號】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

長期以來，由于監(jiān)管部門權(quán)力分散、職責(zé)重疊交叉，難以進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理“碎片化”，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管無法達(dá)到預(yù)期效果。因此，要通過建立生態(tài)環(huán)境治理體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，并將環(huán)境監(jiān)管由“碎片化”導(dǎo)向“系統(tǒng)化”，以提高生態(tài)環(huán)境治理效益。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”主要成因

造成生態(tài)環(huán)境治理碎片化的因素很多，諸如價值理念沖突、監(jiān)管部門重疊職責(zé)不清、各方利益爭奪等，如果深入挖掘問題根源，還在于我國長期實行的條塊分割行政管理體制。這是導(dǎo)致利益分化、監(jiān)管缺乏協(xié)同與整合的重要原因，也造成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的效能不足。

當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在上級垂直監(jiān)管和地方監(jiān)管兩種模式，其中，以地方實際監(jiān)管為主導(dǎo)，上級部門起著指導(dǎo)作用。地方行政部門由于擔(dān)負(fù)多重角色和任務(wù)，無法專心實施生態(tài)行政管理，再者由于地域生態(tài)環(huán)境的不同，環(huán)境監(jiān)管無法按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實施。由于地方政府既要對轄區(qū)生態(tài)做監(jiān)管處理工作，又要保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)主體利益，這就使地方政府在發(fā)展與治理中需要做出更多政策選擇，出于從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的考量而對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行干預(yù)，由此削弱了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的獨立性和權(quán)威性。這種監(jiān)管局面使中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的政策目標(biāo)與地方實施相互矛盾，形成管理“碎片化”。另外，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門與相關(guān)職能部門之間存在職權(quán)融合度不夠的問題。環(huán)保部門雖然是主要負(fù)責(zé)部門，但在實施過程中，無法迅速調(diào)動其它職權(quán)部門統(tǒng)一執(zhí)行，而現(xiàn)實情況是，需要各部門通力合作才能對生態(tài)環(huán)境實施監(jiān)管和保護(hù)，由此可以看出，部門職能缺乏聯(lián)動也是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”的因素之一。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”干擾了國家對環(huán)境治理的監(jiān)管，不利于地方環(huán)境治理

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管涉及諸多領(lǐng)域，單憑地方政府力量無法完成治理任務(wù)，需要建立一套系統(tǒng)治理的網(wǎng)絡(luò)工程。這個系統(tǒng)工程包含多個目標(biāo)主體，主體間要互相合作，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、公眾作用，才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善。要實現(xiàn)整體性治理，需要從治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行革新調(diào)整，改變原有條塊分割管理模式，實現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)治理，通過生態(tài)問題查找根源。由政府牽頭將與生態(tài)利益相關(guān)各方組織起來，構(gòu)建動態(tài)網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，對具體生態(tài)問題發(fā)揮利益相關(guān)各方協(xié)同治理作用。要改變政府內(nèi)部原有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中聽從上級監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)、橫向作為政府職能雙重職能類型工作的弊端。新型生態(tài)環(huán)境治理組織要與各監(jiān)管主體建立合作互信關(guān)系，在實施監(jiān)管中可跨地域、跨部門參與合作，形成良性互動，實現(xiàn)生態(tài)管理系統(tǒng)化。

生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)化涉及機(jī)制、結(jié)構(gòu)、流程、互動等復(fù)雜程序，實現(xiàn)這一過程，科技運(yùn)用必不可少，其中信息技術(shù)在整個治理實施過程中起著關(guān)鍵作用。作為當(dāng)今最具時代科技意義的數(shù)字信息技術(shù)，對治理環(huán)境監(jiān)管有著舉足輕重的作用。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實現(xiàn)了生態(tài)管理部門間的溝通連接，對環(huán)境生態(tài)監(jiān)管實現(xiàn)了遠(yuǎn)程監(jiān)控，無論對機(jī)構(gòu)改革、治理流程模式手段都產(chǎn)生極大變革，實現(xiàn)了治理過程的無縫銜接，讓生態(tài)環(huán)境監(jiān)管真正走向“系統(tǒng)化”公共服務(wù)。信息技術(shù)對環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)變革發(fā)揮著重要作用，特別是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各地大量工礦企業(yè)對環(huán)境造成極大破壞，僅靠當(dāng)前監(jiān)管模式無法做到有效監(jiān)管，而利用科學(xué)監(jiān)管模式，以科技手段實施創(chuàng)新管理辦法，可以對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提供有力支持。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”干擾了國家對環(huán)境治理的監(jiān)管，不利于地方環(huán)境治理，要通過有效手段解決這一矛盾，實現(xiàn)監(jiān)管“碎片化”向“系統(tǒng)化”的轉(zhuǎn)變。

應(yīng)捋順層級、部門間關(guān)系，加強(qiáng)信息系統(tǒng)應(yīng)用，以多方聯(lián)合提高治理效率，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管走向“系統(tǒng)化”

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管治理由“碎片化”走向“系統(tǒng)化”，其核心在于如何在公共事務(wù)治理中捋順層級、部門間關(guān)系，加強(qiáng)信息系統(tǒng)應(yīng)用，以多方聯(lián)合提高治理效率，促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。

強(qiáng)化整合生態(tài)監(jiān)管理念，構(gòu)建公共信任利益機(jī)制。系統(tǒng)性治理被視為解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問題的運(yùn)作核心，民眾在其中起重要作用。因此，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中要引導(dǎo)公民參與，通過通信、網(wǎng)絡(luò)、傳媒等形式，對公民舉報生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行報道，確保公民檢舉權(quán)力，維護(hù)公民自身利益；要做好環(huán)境生態(tài)信訪工作，建立多種舉報機(jī)制，積極受理、回復(fù)公民投訴并及時核實，一經(jīng)查證，嚴(yán)肅處理破壞生態(tài)的企業(yè)或當(dāng)事人；要建立舉報獎勵機(jī)制，激發(fā)公民監(jiān)督熱情，聘請生態(tài)監(jiān)督員定期對轄區(qū)環(huán)境進(jìn)行評估，對出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析，查找解決對策。除此之外，生態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)化還要注重在各部門間構(gòu)建信任機(jī)制，各組織要相互依賴、溝通互動，在運(yùn)行機(jī)制不完善的條件下，信任成為政府內(nèi)部和各組織之間聯(lián)合行動的重要依靠。要實現(xiàn)多元主體間信息共享，形成信任機(jī)制；要加強(qiáng)各主體間的信息溝通，強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管部門與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、公檢法部門密切配合，實現(xiàn)跨地域跨行業(yè)聯(lián)動，形成全面統(tǒng)一的合作機(jī)制。

制定完善的法律制度，明確各方監(jiān)管責(zé)權(quán)。法律制度是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各方共同遵守的行為契約，也是環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)化的前提和保障；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性。這些都需要相關(guān)法律在立足國情的基礎(chǔ)上銜接關(guān)聯(lián)。根據(jù)社會發(fā)展實時完善生態(tài)環(huán)境法律，有計劃地建立法律新秩序，形成原則統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)合理的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。制定相關(guān)法律需要生態(tài)專家組建法律研究小組，借鑒吸收先進(jìn)治理經(jīng)驗，對涉及的法理進(jìn)行深入研究。結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)法，制定修改有關(guān)海洋、大氣污染、水污染等相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律，對涉及環(huán)境污染等破壞環(huán)境的問題進(jìn)行評估。實現(xiàn)不同環(huán)保法律的獨立性和系統(tǒng)性，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。整合權(quán)責(zé)體系，針對當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)管“碎片化”造成的條塊分割、信息不暢、部門各自為政等問題，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各方利益，發(fā)揮政府統(tǒng)一調(diào)控職能，營造良好的法治環(huán)境。

整合政府各部門職能，促進(jìn)多元主體參與生態(tài)監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需要政府各部門協(xié)同一致，發(fā)揮部門組織功能和治理主體優(yōu)勢。如果依舊采用傳統(tǒng)行政管理模式，在功能“碎片化”情況下會造成公共職責(zé)不清。政府在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系過程中，要繼續(xù)完善制度設(shè)計，大力推進(jìn)制度改革，權(quán)衡各部門利益落實責(zé)權(quán)；要修改完善規(guī)章制度和法律法規(guī)，進(jìn)行人員培訓(xùn)和人事安排，以實現(xiàn)新舊機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換的平穩(wěn)過渡；要樹立正確的價值理念，引導(dǎo)多元主體參與共治，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管市場化和社會化，有效引導(dǎo)社會組織和志愿者參與服務(wù)，以社會力量彌補(bǔ)政府功能的不足。

重視新技術(shù)應(yīng)用，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。要重視新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)管中的作用，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)建立統(tǒng)一門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)資源共享；改變傳統(tǒng)人工普查環(huán)境監(jiān)管行為，通過環(huán)境監(jiān)控設(shè)備開展數(shù)據(jù)收集分析以獲取生態(tài)信息數(shù)據(jù)，通過智能分析實施精準(zhǔn)環(huán)境監(jiān)管，提高辦公效率；在此基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一全時段環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，覆蓋各級地方生態(tài)管理轄區(qū)，使生態(tài)監(jiān)管由“碎片化”真正走向“系統(tǒng)化”。

（作者為中共西安市委黨校副教授）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金（西部項目）“中國社會治理的實踐基礎(chǔ)及邏輯特征研究”（項目編號：2015XI146）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①方衛(wèi)華、李瑞：《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管碎片化困境及整體性治理》，《甘肅社會科學(xué)》，2018年第5期。

②杜淼、羅媛媛、椋埏淪：《構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管文化的若干思考》，《環(huán)境保護(hù)》，2018年第16期。

責(zé)編/張忠華    美編/李月敏

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