中國社會正經歷著深刻的社會變遷，城市化是其重要特征之一，主要表現在城市的地域、數量、規模、人口的有效增長。2011年，中國歷史上城市人口首次超過鄉村人口，達到69079萬，城市化率為51.27%，2017年升至58.52%，這表明中國正快速地由傳統的農業國家向現代的城市國家轉型。隨著城市化進入高質量發展階段，創新城市社會治理能力、優化城市能級是新時代的重要課題。

治理理念

城市是一個上下關切、左右協調、緊密相連的有機系統，要樹立以人為本的生態型城市發展理念。古希臘哲學家蘇格拉底認為，當一個城市最像一個人的時候，它是管理得最好的地方。習近平總書記在十九大報告中指出，要堅持以人民為中心的發展理念，在城市發展中即表現為以人民為中心的城市發展理念。

城市作為有機生命體首先要重視文化的傳承。這樣，一方面可以有效地延續街區傳統文化，因為傳統倫理的精髓依附在傳統的民居空間，另一方面亦可為城市發展孕育內生動力。例如，蘇州的新舊城區分開，呈“十字花瓣型”科學合理發展。蘇州老城保留著明清以來的建筑風格以及原先的居民，成為國際聞名的旅游觀光場所；蘇州高新區有著世界級的發達工業園區，2017年蘇州作為非省會城市其經濟總量位列全國第七。同時，蘇州還重視城市生態系統建設，通過水利建設與城市綠化等城市生態系統的修復，使城市土地像會呼吸、有彈性的海綿一樣，澇時能吸水，旱時能排水，自然積存、自然滲透、自然凈化，從而實現人與自然的和諧統一。

治理結構

城市治理由金字塔型結構向扁平化結構轉變，行政下沉、關口前移到具體網格，“辦公室”設在各自負責的城市網格中，實現“人到格中去、事在網中辦”。依據社會治理對象的特點成立網格服務中心、社區服務中心、物業服務中心和商業服務中心，及時回應民眾的訴求，有效解決各類問題，從而形成網格與城區相融合，減政分權，提高行政效率。現代城市的發展意味著政府行政能力的優化，有效提供優質的公共產品，這需要減少管理層級，以服務發展吸納壓力與化解風險，切實保障公民權利，形成植根于具體場域、有效而信任的治理結構，防止治理的“內卷化”，即治理成本增加而治理效益遞減。

治理主體

由單一管理主體向多元管理主體轉變，政府、社區、企業、市場和事業單位成為城市治理的不同節點，通過定期召開的城市治理聯席會議，改變科層制政府壟斷性的制度安排，形成政府、社區、企業協同參與、多元共治、相互合作的城市治理的新格局。城市各級政府通過自身的主動改革，積極回應社會訴求，疏解矛盾，推動國家與社會之間的良性合作與信任。此外，通過“居民議事會”“社區懇談會”“網格聯席會”等形式，建立深入交流與合作的互動機制，重視公眾參與與政府回應，完善公共服務，創新調解機制，提升自治能力，培育社區自治組織等公共產品供給。在發展各網格自主性的同時，增強社會的自我管理、自我監督、自我優化能力，在城市主體中形成穩健的社會中間層，從而使城市治理有序而富有活力，最終實現社會公平，提升組織效率。

治理機制

城市治理由被動處置向主動預防轉變，由條塊分割向網格集成與綜合治理轉變，實施“全方位、無縫隙、精細化”管理，力圖將矛盾解決在萌芽狀態。政府部門之間協調一致，主動積極回應民眾合理需求，迅速解決問題。

政府通過綜合信息，提升服務與規范，建構法治。法治不等同于法制，區別在于法律的權威性問題。前者強調法律的神圣性，沒有個人與組織能超越于法律準繩之外，具有價值理性與工具理性的特點；后者則更側重于法律的工具理性，依法治民，權力群體可以超越于法律之外。權力的良善運行應當著重于法治建設。正如習近平總書記多次強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。

治理技術

大力促進智慧城市建設，植入計算機領域的“云管理”模式，重視大數據建設，建立中樞架構及高位協調處理與信息服務，形成松散耦合而統一的云處理以及協同創新的城市治理共享模式。市、區、街道三級網絡相互支撐的儲存器單位元，將城市交通、公共衛生、安全生產、民眾信訪、防汛防澇全部納入網絡化平臺，及時采集、存儲、分析、反饋與決策，實現信息交換與共享，構建基于相關關系分析法基礎上的預測系統，從而使城市公共危機的處置由被動的應急式管理轉向積極的預警式治理。

早期的城市管理在公平與效率兩個層面都比較欠缺。在馬克斯•韋伯看來，需要依照理性原則建立起科層制組織，自上而下的科層制管理有助于提供整體性公共產品，政府“有形之手”對于實現社會公平有積極意義，但龐大而臃腫的官僚結構壓制了個人自由與活力，阻礙了效率的提升。以市場機制為基礎的城市新公共管理激發了個人的活力與創造力，有助于組織效率的優化，但政府的缺位無助于整體性公共產品的提供，市場機制難以實現社會公平。

我國城市社會體制改革需要通過政府培育，促進社會的自我成長、自我發展與自主治理的能力提升，并在此基礎上逐漸形成國家與社會的權力邊界。這是一個有機生長的漸進過程，促進生產技術與生態環境的雙重發展。急功近利的城市建設往往導致城市個性的消亡。城市社會發展需要將傳統與現代相結合，中國城市發展的關鍵點在于如何將傳統文化予以現代性的轉換，從而將鋼筋、水泥與混凝土的物理世界轉變為充滿溫情、信任與互利互惠的社區共同體。

【本文作者為南京師范大學行政管理系主任、城市治理與政策分析研究所所長、教授、博士生導師】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠