區域差異大、發展不平衡是我國的基本國情,實施區域協調發展戰略是新時代新形勢下統籌推進“五位一體”總體布局、貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系、實現“兩個一百年”奮斗目標的國家重大戰略部署之一。2018年11月《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出“加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制”,促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。但目前我國區域發展不平衡不充分問題依然比較突出,區域發展機制還不完善,區域協調發展新機制仍在探索中。
廣東作為改革開放四十年來的排頭兵、先行地、實驗區,在區域協調發展方面始終先行先試、大膽實踐,著力解決廣東多年來區域發展不協調、不平衡問題,形成了從“一馬當先”到“你追我趕”的“廣東經驗”,為我國區域協調發展新機制的建立提供了經驗借鑒和典型示范。習近平總書記在廣東考察時強調廣東要提高發展的平衡性和協調性,加快形成區域協調發展新格局。筆者以廣東為例,探索區域協調發展新機制建立所面臨的問題及建立路徑。
建立區域協調發展新機制面臨的問題
行政壁壘存在阻礙區域協調發展。在當前的政績考核機制下,地方政府為實現本地利益的最大化,運用行政手段對區域間要素和資源的流動與聚集進行干預,極力保護本地市場而造成行政壁壘、市場分割。區域發展的不協調、城市發展的不平衡以及地方政府的各自為政等因素強化了地方政府的自利傾向,進一步加深了區域間的行政壁壘。行政壁壘的存在,阻礙了區域間市場要素的自由流動和資源的有效配置,抑制了市場對資源配置決定性作用的發揮,加大了區域間的合作協調成本,降低了區域整體經濟活力。如《廣深科技創新走廊規劃》指出,目前走廊內尚未建立起協同創新的體制機制,在招商規劃、行政審批、土地流轉、人才流動等方面仍存在明顯的行政壁壘。
政府能力差異導致區域府際合作困難。區域協調發展需要各地方政府進行府際合作、達成共同目標,但各地方政府在行政級別、財政能力、人力資源、文化資源、信息水平、管理水平等方面存在差異,導致政府能力不相一致,影響區域合作的效率與效能,同時也導致區域間的基本公共服務非均等化,區域間的經濟社會發展差距擴大化。為此,需要促進區域內各地方政府間的幫扶與學習,縮小區域間地方政府能力的差距,提升區域整體政府能力。
低層次的產業合作制約區域經濟發展。習近平總書記強調,“產業結構優化升級是提高我國經濟綜合競爭力的關鍵舉措,要加快構建現代產業發展新體系”。通過區域產業合作形成產業集群,有助于推動區域經濟一體化,提升區域經濟核心競爭力。但目前區域協調發展中的產業合作問題較為突出,主要表現為區域產業結構不合理、產業結構趨同、同質競爭嚴重,阻礙完整有效的產業鏈條的形成與發展;產業專業化分工水平有待提高,協作層次低,未能實現區域之間的優勢互補、錯位發展;產業聯動不足,僅依靠行政手段進行產業規劃并不能激發產業聯動的活力,應通過市場機制自發地形成區域空間上的產業關聯。
不完善的基礎設施建設增加區域協調成本。習近平總書記在中央經濟工作會議上指出,推動基礎設施均衡發展是區域協調發展戰略的一個重要目標。基礎設施是國民經濟和社會各項事業發展的重要支撐和保障,完善的基礎設施對降低區域協調成本、提高區域合作效率、促進區域經濟增長起著巨大的推動作用。目前區域間基礎設施建設發展不均衡、不完善的問題較為突出,交通運輸網絡建設和信息基礎設施建設仍需完善,區域基礎設施網絡體系尚未形成。同時,區域內地方政府間的競爭使各地方政府過于重視短期的經濟利益,盲目建設地方基礎設施,而不考慮區域基礎設施的整體布局與協調,造成重復建設、資源浪費、“重建設,輕運行”等區域空間無序開發問題,不利于區域基礎設施資源的最優開發與利用。
地方文化差異影響區域合作共識凝聚。地方文化會影響地方政府的管理理念與行政風格,地方文化差異容易導致不同地方政府在區域協調發展的目標理念、發展策略上產生認知偏差,難以達成合作共識。市場經濟條件下多元文化對地方文化的沖擊和地方政府對區域文化認同作用的忽視都在一定程度上削弱了區域協調發展的文化基礎。區域文化認同能夠增進不同區域之間的合作共識與互信,消除隔閡與誤解,降低區域合作的成本與風險,為區域協調發展創造有利條件。長期以來,“厚于德、誠于信、敏于行”的廣東精神為廣東省內區域經濟合作提供源源不斷的精神動力和智力支持,嶺南文化為粵港澳地區的合作融會提供深厚的文化根基。
廣東促進區域協調發展的經驗
創新區域協調發展管理體制機制。一是制定適合區域實際的區域協調發展規劃,有序指導各地方政府、各行為主體共同推進區域協調發展。如廣東立足各區域實際,全面實施以功能區為引領的區域發展新戰略,以構建珠三角核心區、沿海經濟帶、北部生態發展區“一核一帶一區”的區域發展格局為重點,加快推動區域協調發展。二是設立較高層次的專門性區域協調機構,建立健全區域間政策協調、利益協調與爭議解決的常態化機制,以打破區域間的行政壁壘,解決地方政府各自為政、惡性競爭等問題。粵港澳大灣區建設領導小組的設立,為粵港澳三地的合作搭建溝通協調的平臺,推動大灣區建設的增速提質。
深化“放管服”改革提升政府效能。2018年政府工作報告指出,要全面提高政府效能。政府效能直接影響區域協調發展的有效推進。政府應明確深化“放管服”改革,加快轉變政府職能,不斷提高行政效能,提升公共服務供給能力,同時促進區域內政府能力的互補與提升,鼓勵地方政府管理創新,提高區域間政府合作的協調性。在中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習的會議上,習近平總書記指出,要運用大數據提升國家治理現代化水平,推進政府管理和社會治理模式創新,實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。2018年11月,廣東省政府率先發布《廣東省“數字政府”建設總體規劃(2018—2020年)》,明確將以建設數字中國、智慧社會為導向,高標準打造“數字政府”,全面提升政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護等領域的履職能力。廣東省“數字政府”的建設為有效提升政府效能提供了新的思路與方法。
推進“產業共建”新型產業發展模式。“產業共建”不是傳統的落后產業轉移,而是推動同一產業、同一企業不同區域間的整體布局、一體發展,打造同一水平、優勢互補的專業化分工協作跨區域產業鏈。廣東省大力推進珠三角與粵東西北地區產業共建,一方面能把先進的生產力引到粵東西北地區,對口支持粵東西北地區發展特色優勢產業,振興發展粵東西北地區;另一方面有助于促進珠三角地區的產業結構調整和轉型升級。廣東“產業共建”的區域產業合作模式,以產業協調帶動區域協同,以產業發展帶動社會融合,實現區域間的合作共贏,為其他省市的區域協調發展提供有益借鑒。
優化區域協調發展環境。夯實區域協調發展的“硬支撐”,加快建設交通、網絡等現代化基礎設施體系,整合區域基礎設施資源并進行優化配置,促進區域基礎設施一體化、網絡化。廣東珠三角城際鐵路網的建設、廣深港高鐵的全線貫通、港珠澳大橋的正式通車等等都有效地促進了區域間要素的自由流動,對助推區域協調發展起到了積極作用。同時,打造區域協調發展的“軟環境”,加強社會宣傳與教育,培育地方文化,注重區域文化傳播,發展文化產業,以文化認同作為區域合作的“黏合劑”,增強區域協調發展的凝聚力。
推動區域協調發展邁向更高質量一體化是我國適應社會主要矛盾變化,提升經濟發展質量和效益,保持經濟社會持續健康發展,全面建設社會主義現代化國家的必由之路。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上指出,改革開放只有進行時沒有完成時,改革開放永遠在路上。廣東將繼續堅定不移全面深化改革,擴大對外開放,在區域協調發展方面與時俱進,不斷創新,努力形成更多可借鑒可推廣的“廣東經驗”。
【本文作者分別為華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師,華南理工大學公共管理學院研究生】
責編: 楊 陽/ 賀勝蘭