隨著區域一體化的推進，我國長三角、珠三角和京津冀等都市圈在區域公共事務治理的協作發展議題引起了人們的關注，實施區域協調發展戰略成為新時代國家重大戰略之一。2018年11月29日，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，進一步把區域協調發展推向了更深、更實的層面。尤其在區域生態環境治理方面，習近平總書記在十九大報告中就曾指出，要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。

作為一種繼新公共管理之后的新的政府治理途徑，整體性治理在區域協作治理方面的應用成為公共管理學的新興研究領域。源于“整體主義”的整體性治理理論，以協作、整合、“跨界性”為特征，關注整體利益，強調政府在進行公共事務治理時不僅要對政府內部各部門的機構與功能進行整合，也要促使政府與政府之間，政府、私營部門和非營利組織之間進行協作，從而形成整體性治理網絡。因而，區域協作發展議題與整體性治理理論有著某種內在的契合性。在我國，在各個區域實現長期、穩定、有效協作和走向區域整體性治理的進程中，可以從以下五個方面促進區域協調發展機制的創新。

進一步推進府際協調機制的構建

區域的整體性治理離不開府際關系的協調和府際事權的劃分，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間的關系是否協調直接影響著區域協作治理的績效。具體來說，要做到在以下幾個方面：

盡快出臺支持區域協調發展的政策法規，指導和資助區域發展。在我國都市圈或城市群快速發展的過程中，亟待中央政府出臺一系列政策法規，協調區域地方政府協作，支持區域產業發展，解決協作中發生的經濟糾紛。依據跨區域協作組織，制定區域共同遵守的區域契約，約束各個地方政府在協作中的行為，督促各個地方政府采取共同的行動。同時，依據這些政策法規，中央政府需要協調區域內各個地方政府間的利益關系，通過縱向轉移支付的方式對跨域公共事務的治理撥付專項資金。例如，在都市圈生態環境的治理方面，為了緩解我國區域地方政府在生態環境保護中轉移支付資金不足的情況，可以探索用生態稅、環境稅的方式獲取資金，這就需要中央政府出臺相關法律法規，為設置生態稅或環境稅提供法律依據。

中央政府授予地方政府“部分優先權”，協調中央與地方的財權分配。在區域公共事務的治理中，中央政府可以通過讓地方政府擁有“部分優先權”來激勵區域地方政府參與協作治理的動力和自主性，使區域共同利益與地方政府自身利益達成某種一致，地方政府在充分考量之后愿意突破固有行政區劃的羈絆，主動參與到區域協同發展中來。中央政府通過頒布法律把這部分轉移給地方政府的事權進行界定，在允許區域地方政府靈活制定和執行本區域公共事務治理政策的同時，中央政府保留控制整個政策形成的權力，并通過對地方政府的評估、考核和追責機制來約束地方政府在協作中的行為。《立法法》為我國中央政府在公共事務治理方面向地方政府分權提供了法律依據，但我國很多管理公共事務的專項法律仍需要進一步修訂。當然，中央政府給予地方政府“部分優先權”的同時，還需要調整中央與地方政府的財權分配。在我國現有的分稅制財稅體制下，需要增加地方政府可支配財政收入，如探索增加房產稅等方式，使地方政府的事權與財力相匹配。中央政府可以對區域內的公共危機、扶貧等事項劃撥專項資金，并由區域地方政府或跨區域協作組織來對這些資金進行分配。

改革地方政績考核體系，促進地方政府之間權力的讓渡與均衡。在我國現今仍相對以GDP主導政績評價的干部晉升機制中，地方領導干部在進行地方事務管理中會更多地考慮自己與競爭者在晉升中的相對位次，而對區域公共事務的協作治理卻并不熱衷。因此，需要改革現有的地方政績考核體系，不再以地方政府的GDP作為領導干部政績的主要考核指標，還要把“區域合作績效”“環境保護”等治理指標納入考核體系并作為地方領導干部的重要考核指標，只有這樣才能夠真正促使區域地方政府參與到區域治理中來。同時，區域內不同地方政府之間地位、影響力的不均衡也阻礙著協作治理的實現。因此，中央政府要平衡各個地方政府的利益，激勵地方政府提供具有正向溢出效應的公共物品和服務，減少地方政府間的負溢出效應，避免“以鄰為壑”的局面和“斷頭路”“斷頭橋”現象的發生。此外，通過區域地方政府之間行政管轄權的讓渡，形成一種超出地方權力的跨界的區域共同權力，這種權力可以由跨區域整體性協作組織來行使。權力的讓渡能夠讓各個地方政府在對區域公共事務的治理上達到某種均衡，有效地協調區域地方政府之間的協作行動。

建立區域統一的信息協作網絡體系

數字時代的區域治理應當以公共服務的重新整合為核心，強調整體的、協同的決策方式。實現區域整體性治理需要建立發達的區域信息網絡支持體系，形成區域內統一的人事行政、財政支出和信息網絡體系，實現人才、科技、商業的信息共享。

區域統一的信息網絡體系建設，首先需要區域各個地方政府按照職能對應的原則推行內部機構和功能的整合，從而形成區域內統一的人事行政、財政支出和信息網絡體系。區域內各個地方政府的職能部門與跨區域整體性協作組織的職能部門直接協作，共同解決跨界公共問題。建立區域信息共享交流平臺，連通各個地方政府和地方政府各部門的政府網站，實現信息聯網和相關政策文件的及時交換，各部門都可以在統一的平臺上實時發布信息和共享信息，實現地方政府之間迅捷的交流，打破政府與部門之間的壁壘。

其次，建立跨區域治理的信息支撐系統，鏈接各個地方政府的數據庫資源，為區域地方政府和參與區域治理的私營部門以及非政府組織提供信息和數據支持。建立跨區域信息整合機制，對區域大氣污染協作治理、跨界公共危機事件應急救援協作、區域水資源整體性協作，以及交通運輸、土地規劃等區域內重要和優先合作事項，進行信息的整合和統一，提高區域整體的信息化水平。

最后，需要打破區域和部門壁壘，建立開放、統一、透明的資本市場與要素市場。建立跨區域信息服務機制，對區域內各個地方政府的政務、經濟貿易、公共服務等方面的政策法規和辦事信息，以門戶網站的形式向企業和公眾開放、提供全面便捷的信息服務。推動基本公共服務均等化，實現民眾享用區域基礎設施和基本公共服務如養老保險異地結算等的可獲取性和便捷性，促進區域科技、金融、會計、法律咨詢、物流、人才等方面的整合。

構建跨區域整體性協作治理組織

在我國區域協作治理中，當務之急是建立跨區域整體性協作組織。跨區域整體性協作組織主要有三項職能：

為整個區域制定發展規劃，協調各個地方政府的功能定位和產業分工。跨區域協作組織負責為區域整體發展制定方針、政策，并向國家爭取區域發展的項目和政策，為區域內地方政府提供區域經濟發展、社會管理等方面的信息和對策建議，尤其做好區域內各個地方政府的功能定位和產業分工。在功能定位方面，跨區域整體性協作組織需要和中央政府一起，對區域內各地方政府的功能定位進行協調。與功能定位相適應的就是產業分工，我國各大都市圈都存在著不同程度的產業同構和基礎設施重復建設的情況，如由于缺乏統一協調和規劃，長三角地區各個城市紛紛建設機場，高密度的機場建設遠遠超出了當地旅客和貨物運輸的需求，帶來了虧損局面。為此，需要在功能定位的基礎上統籌協調和調整各個地方政府的產業布局和產業轉移，兼顧經濟發達地區和落后地區的發展，兼顧生態水源地和接受地的發展，實現整個區域的包容性發展。

在區域地方政府之間分配區域專項資金。在區域地方政府之間分配由中央政府或上一級政府在跨界公共事務治理方面撥付的款項、區域各個地方政府的財政資助，以及基金會和私營部門的捐贈。對于區域環境保護、住房、交通、水資源分配等方面的資金必須通過跨區域協作組織來分配，撥款的對象是參加該整體性協作組織的成員地方政府，非成員地方政府無權獲取該類資金。

在協作組織之下設立專項委員會，負責區域地方政府間的利益協調和補償。可以在區域水資源分配、大氣污染治理、基礎設施、社會事業等領域組建專項委員會，負責專項治理資金，用于不同類型的區域協作治理。尤其在生態與環境方面，迫切需要建立跨區域整體性協作組織之下的專項委員會，協調各行動主體的利益和補償事宜。在區域治理中，利益損失嚴重一方的地方政府可以就利益補償事宜向跨區域整體性協作組織的專項委員會提出申請，專項委員會在對損失進行評估的基礎上，可以動用專項資金就生態破壞、環境污染等問題進行補償。如果協作雙方或多方對利益損失問題有爭議，區域的上一級政府，如中央政府或省政府可以出面就這一問題進行調解，并就專項基金不足以補償的部分，組織協作各方和私營部門、基金會等相關機構重新進行資助和捐助。

完善區域地方政府的整體性生態補償機制

設立區域生態治理專項資金

目前，在我國各個都市圈的運行中，由于缺乏跨區域整體性協作組織和諸多治理機制，區域公共事務治理的專項資金并沒有設置，從而無法針對區域公共事務統籌安排區域整體治理資金，各個地方政府只是按照各自的行政區劃來編制財政預算。因此，在各個地方政府財政預算的基礎上，增加珠三角、長三角、京津冀等區域生態治理專項資金是當務之急。中央政府和區域上一級政府的縱向轉移支付、地方政府的橫向轉移支付都可以是區域生態專項資金的組成部分，還可以是基金會和企業的捐助。這些專項資金可以用于區域水資源使用權損失補償、水土保持小流域治理補償、生態林業用地使用權損失補償、提高生態功能區域標準地區經濟損失補償、限制傳統工業發展權益損失補償、生態移民補貼等方面。

建立以市場為主導的水權和排污權交易機制

利用市場機制，構建自然資源的區域產權市場是實現水資源優化配置和大氣污染有效治理的方式之一。首先需要在法律上界定我國的水權與排污權，建立排污許可證制度，使得排污許可成為可以在市場上交易的稀缺資源。由政府部門根據本地歷史資料和實際情況，制定污染總量控制目標，并向排污者發放數量有限的排污許可證，或者通過拍賣的方式將許可證出售給最高競價人。許可證可在排污廠商之間交易，每一張許可證上標明在特定時期內其所有人可排放的單位污染物，如果廠商自己的排污水平低于規定的排放水平，那么就可將省下的排放額度許可證出售給其他廠商或者用來抵消本廠其他設施的過度排放；如果廠商的排污水平超出了許可證額度，就必須向其他排放少、有富余排放額度的企業購買許可證。在這種市場利益的驅動下，區域內各個廠商必須努力節能減排，不超出許可證額度，才能減少成本。我國東陽和義烏兩個縣級市之間的水權交易，江蘇太湖流域的張家港市、太倉市、昆山市等開展的水污染物排污權交易，還有北京碳排放權交易市場的開放都是對市場為導向的水權和排污權交易機制的初步探索。

建立非政府組織和公眾參與的生態補償機制

非政府組織和公眾對于區域生態補償的參與，有助于彌補政府和市場在生態補償機制中的不足。非政府組織參與區域生態補償項目的方式多種多樣，如國內外基金會作為補償主體對流域上游或水源地等的政府或民眾提供資金，各類大學或研究機構對于補償標準的評估等。同時，民眾參與生態補償的方式可以是生態標記等間接支付生態服務價值的方式。在我國，可以鼓勵區域接受生態補償的地方政府安排本地企業遵循節能減排的環保標準來生產產品，并給這種產品貼上“綠色產品”標簽，在整個區域甚至全國范圍內宣傳這種以生態友好方式生產的商品，民眾如果在市場上愿意以較高價格購買這種帶有生態標記的產品，那么實際上公眾就支付了附加在該商品生產上的生態服務功能的價值。這也在鼓勵區域內其他地方政府進行綠色采購，這樣就間接實現了生態補償的目的。

構建區域整體性治理的多元協作機制

多元治理機制是區域地方政府吸納各類非營利組織、私營部門、公民、區域性協作組織來共同參與區域整體性治理，依靠靈活的橫向治理網絡來增進區域的協調發展。在區域和城市治理中，區域地方政府調動各類社會組織、企業、區域性協作組織的積極性，引入多元治理機制，是近二、三十年來在世界范圍內蓬勃發展的新的治理模式。

新區域主義倡導地方政府吸納非營利組織、私營部門和民眾共同參與區域治理，建立區域性協作組織，用靈活的橫向治理網絡替代單一的政府管理模式，從而整合和協調區域的發展。例如，在加拿大圣勞倫斯河流域的治理中，就設立了這樣的多元協作治理網絡，由國家環境部牽頭，農業部、海洋漁業部、經濟發展部等多部門參加，形成了流域統一規劃、分部門實施、執法部門監督檢查的管理體系，通過設立圣勞倫斯河管理中心，開展生態環境監測和信息交流等工作，并且積極調動企業和社區群眾參與流域水污染的治理。構建跨部門的伙伴關系就是要在公共部門、私人部門與第三部門之間建立以協作為目的的治理結構，通過協作性治理結構安排形成新的融合力，以解決日益復雜的區域公共問題。在國外的實踐中，這種協作往往形成區域聯盟或者城市聯盟，將多元化的利益主體聯系在一起，實現公共和私營部門的協作，從而推行某種政策或者改革。

在我國的區域協作實踐中，多元治理機制還沒有建立起來。非政府組織、企業和公民對于區域公共事務的參與度不高。改革開放后，圍繞“經濟建設”這個中心，也為了促進地方經濟增長并且謀求自身利益最大化，我國各個地方政府與城市中諸多經濟發展主體結成了不同類型的利益同盟，形成了復雜而有力的“城市增長聯盟”。這種聯盟是地方領導干部發展地方經濟的強烈愿望和商業精英聚斂財富的動機相結合的產物，也是城市中政治精英與經濟精英的聯合體。“城市增長聯盟”最典型的代表就是在我國經濟發展過程中，地方政府與房地產企業達成的“增長聯盟”。對于經濟增長或者GDP的過分關注，導致了地方政府與地方政府之間的競爭多于合作，并且各個地方政府之間的合作也僅限于經濟領域的某些合作。

總之，區域整體性治理的多元協作機制主要就是在地方政府、企業、非政府組織、民眾等主體之間建立全方位的協作伙伴關系，在區域城市政府間的公共服務領域、基礎設施建設、公共危機等方面實現協作治理，能夠實現私營部門和非政府組織對于部分政府公共治理職能的補充，從而成為他們參與社會治理的一種方式。

【本文作者為中央財經大學政府管理學院教授、行政管理系副主任；本文系國家社會科學基金一般項目“生態環境協作治理中的府際關系及政府與民眾關系研究”（17BGL164）的階段性成果；本文同時受中央高校基本科研業務費專項資金和中央財經大學科研創新團隊支持計劃“生態環境治理中的跨區域協同治理模式研究”資助】

責編：趙博藝 / 李 懿