黨的十八大以來，我國加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，大力推動綠色發展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。但是生態現狀仍需攻堅克難，環境治理仍舊任重道遠。習近平總書記多次強調，要按照系統工程的思路，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設。在2018年5月全國生態環境保護大會上習近平總書記指出“堅決打贏藍天保衛戰是重中之重，要以空氣質量明顯改善為剛性要求，強化聯防聯控，基本消除重污染天氣，還老百姓藍天白云、繁星閃爍”。構建良好的生態環境必然需要加強治理體系與治理能力建設。黨的十九屆三中全會明確提出“實行最嚴格的生態環境保護制度，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，為生態文明建設提供制度保障”。環境治理與經濟、政治、文化、社會治理等有機聯系、相互配合，是國家治理體系的重要組成部分。因此環境治理作為我國治理的一項重要內容、作為人民群眾的熱切訴求，對其治理的過程和成效進行評價具有十分重要的意義。
長三角作為中國最強城市群，經濟發展迅速，產業結構不斷優化，人口聚集能力強，與“一帶一路”、長江經濟帶交匯，是中國參與國際競爭的重要平臺、經濟社會發展的重要引擎。其遇到的環境問題也比較早、比較多，對環境保護的重要性認知較深，對解決環境問題的探索更為主動，更具有借鑒意義。在這樣的背景下，人民論壇測評中心以“環境治理能力測評”為主題，遵循了全面性、系統性、敏感性、可比性、可操作性和動態性六個基本原則，選取兼具代表性和可得性的主客觀數據指標開展測評研究，具體內容包括環境污染控制指數，環境質量指數，生態政治、文化、社會、經濟等相關指數，三十多項主客觀指標。
環境治理測評的構建方法
人民論壇測評中心結合有關環境治理的數據指標、環境治理成效的相關文獻所提及的指標，并參考此前建立的城市環境治理狀況評價指標體系，堅持了以最適宜的指標來盡可能地實現以客觀評價為導向，以及在數據的可獲取性基礎上，構建了長三角26個城市的環境治理評價指標體系，具體而言，該指標包括壓力指標、現象指標和反應指標等三個一級指標。
指標體系的建立
馬克思認為“任何現象都會引起其他現象的產生，任何現象的產生都是由其他現象所引起的”，因果聯系是客觀存在的普遍關系，同樣適用于環境治理領域。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出“要推動綠色發展，從源頭上防治環境污染”，進一步闡述了環境治理中污染防治，即環境污染原因的重要性。同時，唯物辯證法用普遍聯系的觀點看待世界和歷史，指出世界上的一切事物都處于相互影響之中。人類行為不僅給生態環境造了壓力和影響，同時，惡劣的環境也會反制人類，如大氣污染可能造成呼吸道疾病、肺癌的發病率和死亡率的增加。在事物的相互作用、相互制約中，人類的行為系統也可以通過反應，來預防和改善那些不利于人類生存和發展的環境狀態，如污染源排放總量控制、清潔能源的推廣、汽油的無鉛化、大力發展公共交通以及重新調整不合理的產業布局等。該理論模型運用了壓力——現象——反應這一邏輯思維方式，目的是回答環境為什么發生變化、發生了什么和人類如何做這三個問題，從人類系統與環境系統相互作用、相互影響這一角度出發，對環境指標進行分類與組織，具有較強的系統性。具體來說，包括以下三類指標：
壓力指標：表征人類活動給環境造成的壓力，即污染控制能力，是指城市對于污染環境的處理和治理能力；
現象指標：表征環境質量與自然資源狀況，即環境質量維持能力，是指城市的生態環境質量或生態文明程度的高低；
反應指標：表征人類社會正在做什么以應對出現的環境問題，即環境治理支持能力，主要是指城市從政治、經濟、文化和社會層面如何支持生態環境，以及如何應對環境污染的能力，如環保政策的執行情況、經濟結構是否具有可持續發展特質、生態文明是否深入人心和公眾的環境治理參與度高低等。
指標的無量綱化方法
為了增強測評結果的科學性和可比性，在對指標數據的選擇和設定過程中，我們應用了此前測評研究中連續使用過的具有單調性和凸性特征的指數功效函數，對各三級指標數據分別進行了無量綱化和標準化處理。該功效函數的具體形式如下：
該功效函數中，d是量化后的得分，我們將其區間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標數據的實際統計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，正向指標滿意值取各指標的最大值，不允許值取其最小值。逆向指標滿意值應取其最小值，不允許值取其最大值。在操作過程中，經過功效函數的轉換之后，就可將各市的指標數值全部轉換為60-100之間的得分。
有必要指出的是，依據該功效函數所得出的結果是相對結果，前述指標數據的最小值和最大值會影響各城市環境治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的城市樣本量，可能會導致數據指標的最大值和最小值發生變化，從而其綜合環境治理能力的最終得分也會發生變化。但是這并不會對原有各市之間綜合環境治理能力排名順序產生影響，也就是原有各市環境治理能力的先后排序將保持不變。
長三角26個城市總體狀況分析
鑒于長三角26個城市的發展水平及城市定位存在顯著差異，本次測評以城市發展階段、城市定位為劃分依據，將26個城市劃分為三組（見表2），同組城市的發展水平比較接近，便于橫向比較。在環境污染控制（壓力指標）、環境質量維持（現象指標）、環境治理支持（反映指標）3個一級指標下，本測評采用指標分組比較的方式，對不同組的各個指標采用了不同的權重系數，不同組各城市之間得分不具有直接可比性，由此保證測評結果的客觀性和科學性。
各組城市的發展特征如下：
第一組：上海、南京、杭州、寧波為4個副省級及以上城市，上海作為長三角的中心城市，是經濟發展的排頭兵；南京、杭州、寧波為次中心城市，具有雄厚的經濟發展實力；
第二組：江蘇、浙江、安徽三省的經濟發展潛力市，受蘇錫常都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、寧波都市圈的輻射影響較大，各個都市圈的所屬城市經濟發展水平相近、產業結構趨同、歷史文化相似；
第三組：多位于長三角沿海、沿江發展帶的城市，正處于新舊動能轉換的產業升級階段，經濟基礎相對薄弱，但這些城市未來的發展前景很好，均有較大的發展空間。
測評結果
綜合環境治理能力狀況
綜合環境治理能力主要是指城市治理污染、維持生態環境，以及支持其環境治理的社會、文化、經濟和政治等指標的能力，因此包括三大指標，分別為污染控制能力、環境質量維持能力以及環境治理支持能力。通過對各城市環境治理能力狀況的指標計算可知，上海市（86.00）在第一組位列第一，舟山市（87.35）在第二組排名中位列第一，第三組中鹽城市得分最高（80.53）。
上海市和杭州市在第一組的綜合環境治理中，得分相近，在長三角經濟較為發達的城市中，分別位列第一、第二。測評結果顯示，上海市有較高的環境污染控制能力和生態環境支持能力。上海市一直以大氣、水污染治理為重點，系統推進環境保護和生態建設，積極加強環境基礎設施建設，如青草沙、東風西沙水源地、全市燃煤電廠脫硫、脫硝和高效除塵實現全覆蓋，形成“一主多點”的生活垃圾無害化處置體系等。因此，上海市在生活垃圾分類、城市污水處理以及工業廢氣、粉塵、固廢等市政建設方面都有良好的表現；相比之下，杭州則具備較高的生態環境質量維持能力。杭州作為“美麗中國”“兩美”浙江建設的示范區，多年來踐行生態環境保護理念，持續推進“五氣共治”“五水共治”“五廢共治”，打造“生態文明之都”。杭州2015年獲得2022年亞運會舉辦權，2016年順利舉辦G20杭州峰會，同年8月成為中國省會城市中的首個國家生態市，2017年逐漸探索形成杭州特色的環保治理機制。測評顯示在長三角四個副省級城市中，杭州市的綠化面積、空氣質量以及公眾對居住環境的滿意和預期度都名列前茅。
舟山市不僅在第二組的綜合環境治理能力中排名第一，同時也是長三角26個城市綜合環境治理能力的榜首。測評發現，舟山市具有良好的環境治理維持能力。近年來，舟山市按新區建設“生態優先”原則，堅持“綠水青山就是金山銀山”的工作理念，以創建國家環保模范城市為抓手，加快推進“海上花園”城市建設，在經濟社會穩步提升的同時持續保持優良生態環境質量，在生態環境建設和保護上成效顯著，連續九年獲得美麗浙江建設考核優秀。舟山的好空氣連續多年在生態環境部公布的全國74個城市空氣質量排名中位居前三。根據《生態城市綠皮書（2017）》，舟山市列2017年全國生態城市綜合排名第三。此外，紹興市也是長三角26個城市綜合環境治理能力的第二名。測評發現，紹興市具有較高的生態環境支持能力，如紹興市公共部門通過招募志愿者、聯合環保社會組織等形式，廣泛發動群眾參與環境保護。
鹽城市和池州市以細微的分數差別在第三組的綜合環境治理能力中分別排名第一、第二。測評發現，其中池州市在環境質量維持能力的表現上具有絕對的優勢。池州市位于安徽省西南部，是中國第一個生態經濟示范區，也是皖江城市帶承接產業轉移示范區的重要成員、皖南國際文化旅游示范區核心城市。近年來，池州市全域開展大排查大整治行動，積極探索與第三方環保機構的合作，著力建設精準治污系統工程，同時積極構建生態系統健康、環境質量優良、資源利用高效的長江（池州）經濟帶綠色發展體系。此外，鹽城市具有較高的生態環境支持能力，即善于綜合運用經濟、政策、社會號召、文化推廣等手段改善生態環境質量。
環境污染控制能力狀況
通過對環境控制能力各項指標計算可知，寧波市（94.29）在第一組城市中排名第一，上海市（89.92）緊隨其后，銅陵市（97.04）在第二組中位列第一，安慶市（95.04）在第三組中得分最高。
第一組中，寧波市（94.29）的環境污染控制能力排名第一，在城市垃圾分類處理方面存在顯著優勢。生活垃圾分類處理已成為寧波環境治理工作的重要抓手，早在2006年，寧波市已開始生活垃圾分類處理試點工作，在餐飲企業和供餐單位事先開展生活垃圾分類工作，單獨收運處理餐廚垃圾。2013年，寧波市出臺生活垃圾分類第一個五年實施方案，普遍推進生活垃圾分類工作。經過近五年的探索實踐，生活垃圾分類工作成效初顯，截止到2016年年底，寧波市中心城區31個街道584個小區共31.81萬戶居民家庭參與了垃圾分類，城區垃圾分類覆蓋面達75%。寧波市通過強化分類工作頂層設計、打造分類設施體系、探索公眾參與模式等措施，初步構建了分類管理網絡、分類設施體系，形成了社會共識和推進機制。
第二組中，銅陵市（97.04）的環境污染控制能力位居榜首，在工業二氧化硫及工業粉塵處置和綜合利用比例方面得分較高。銅陵市是典型因礦設市的城市，開始轉型之后，銅陵市大力開展工業污染防治工作，緊緊圍繞“控煤、控氣、控車、控塵、控燒”大氣污染防治措施，持續推進大氣污染整治重點工程；通過建立倒逼機制，減輕工業污染物對大氣環境的影響，實現能源消費結構的調整。2013年以來，銅陵市關停了大批污染嚴重的有色、鋼鐵等規模較大企業，并取締多家小選礦廠（點），關閉部分清場石料礦山；節能減排項目相繼推開，否決了多個冶煉、化工類重污染項目，主要污染物二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放總量進一步削減。2016年，銅陵市工業二氧化硫處置和綜合利用比率、工業粉塵處置和綜合利用比率分別為99.38%、99.70%；PM10、PM2.5實現“雙下降”，同比分別下降12%、12.7%，均優于安徽省控制目標。
第三組中，安慶市（95.04）的工業固體廢物綜合利用率得分較高，在組內位列第一。安慶市是廠城一體的布局結構，同時又擁有重化工、造紙、印染等企業，污染防治難度較大，但取得顯著成效。2016年，安慶市圍繞推動綠色發展、建設生態強市的目標，推進環境污染控制工作，使得主要污染物排放總量持續下降，火電、水泥、玻璃、石油化工等重點行業脫硫脫硝設施全部建成投用，神華安慶電廠四臺機組全部實現“超低排放”。2017年以來，安慶市還對產污量大、已制定行業污染物排放標準，或發放排污許可證的行業，采取加大超標排放整治力度、不斷強化環境監管執法、實施超標排污聯合懲戒等措施，推動工業污染源實現全面達標排放。截至2017年底，鋼鐵、火電、水泥、煤炭、造紙、印染、污水處理廠、垃圾焚燒廠等8個行業達標計劃實施取得明顯成效。自2018年起，安慶市開展固體廢物排查整治工作，重點排查江河水運航道、沿岸及主要支流、溝渠等目標場所，核查碼頭堆放物料的類別和來源；對危險廢物產生及經營單位、生活垃圾填埋及焚燒相關企業進行檢查；徹底排查水泥、制磚廠等建材企業，檢查是否存在以綜合利用為名接收外省生活垃圾、一般工業固體廢物和危險廢物的行為。
環境質量維持能力狀況
經環境治理維持能力測評發現，杭州市（78.43）位居第一組榜首，寧波市（77.81）位列其后；舟山市（85.72）位居第二組第一，臺州市（85.42）排名第二；第三組城市中池州市（85.03）高居第一。
第一組中，在環境質量維持能力方面，杭州市表現突出，得分居四城市之首，公眾的居住環境滿意度最高，人均綠地面積高于其他三市。杭州市以綠色發展提升居民幸福指數，營造宜居家園。早在2007年，杭州市便入選全國首批“國家生態園林城市試點城市”，10年來一直按高標準開展工作，將生態園林的理念融入城市建設的各個方面，2017年被住建部正式命名并授牌“國家生態園林城市”。尤其是2016年為服務保障G20峰會取得圓滿成功，杭州市環境面貌提升到了一個新的水平，彰顯出“真山真水園中城”的城市特色。近幾年，杭州市為城市綠地資源提供了充分的法制保障，陸續編制了《杭州市城市綠地系統規劃》《杭州市生態市建設規劃》等綠化規劃，制定頒布了《杭州市城市綠化管理條例》《杭州市城市綠化管理條例實施細則》等10余部地方性法規文件。2016年底，杭州市城區綠地率、綠化覆蓋率、人均公園綠地面積指標分別達到37.2%、40.7%、14.4平方米。
第二組中，舟山市（85.72）、臺州市（85.42）位居前二，得分差距甚微，兩城市的空氣質量狀況優于其他城市。早在2014年，臺州市連續發布了《臺州市城市揚塵和煙塵整治專項行動實施方案（2014－2017年）》《臺州市大氣污染防治工作推進機制》《臺州市工業大氣污染防治專項實施方案（2014－2017年）》3個重要文件，以能源消費結構調整、產業結構布局優化、工業污染治理、機動車尾氣污染防治、城鄉揚塵和煙塵整治等工作為重點，切實加強大氣保護能力建設，堅持源頭治理、綜合防治，倡導綠色低碳生產生活方式，建立政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的大氣污染防治新機制。2016年，《臺州市2016年大氣污染防治實施方案》出臺實施，明確大氣污染防治的目標、任務和措施，全面推進大氣污染防治“六大專項”行動。2016年，臺州市大氣污染防治工作取得顯著成效：臺州市7個城市空氣質量達到二級標準以上的天數比例均值為92.5%，同比上升2.7個百分點；PM10年均濃度為57微克/立方米，比上年下降9微克/立方米。
第三組中，池州市（85.03）的環境質量高居第一，其中在聲環境質量、城市綠化建設上優勢凸顯。2016年，池州市區域晝間環境噪聲等效聲級平均值為49.0分貝，質量等級一級（好）；城市道路交通噪聲晝間平均等效聲級67.5分貝，質量等級一級（好），其聲環境質量也居安徽省首位。在城市綠化方面，自池州市創建國家森林城市以來，森林覆蓋率、建成區綠化覆蓋率和人均公園綠地等多項指標已達到或超過國家森林城市標準。2016年，池州市建成區綠化覆蓋率43.03%，人工造林面積3.6千公頃，年末實有封山育林面積84.2千公頃，森林覆蓋率59.5%，比上年提高0.2個百分點。2018年以來，池州市加快實施綠色發展六項重點行動，扎實推進綠色生態城市綜合試點創建，提出六大類39項建設指標，不斷完善綠色規劃體系，制定了綠道網絡、城市公共服務設施等專項規劃，開展綠色城建行動，實施增綠提質工程，全面推進城鄉建設綠色發展。
環境治理支持能力狀況
通過對各城市環境治理支持能力狀況的指標計算可知，上海市（89.49）在第一組排名中位列第一，紹興市（87.74）在第二組位列第一，第三組中鹽城市得分最高（78.91）。
第一組中環境治理支持能力得分最高的城市為上海市。上海市在長三角26個城市中第三產業占地區生產總值的比例最高，近70%，其以較強的經濟實力支持生態文明發展，如相較其他城市，上海在公共預算中超過3%的支出用于節能環保；上海通過轉變經濟發展模式、節能降耗，減低單位地區生產總值能耗和水耗，提高資源能源利用率，在第一組中，上海市的單位GDP能耗下降比例和單位GDP水耗排名均靠前。此外，上海在文化、社會支持方面也得分較高。其中，在主觀問卷中，超過八成的上海受訪市民表示經常接觸關于生態文化等相關環保主題的宣傳活動，并認同周圍的人非常了解“綠水青山就是金山銀山”的論斷，同時超過九成的受訪者認同上海的生態環保活動宣傳取得了預期效果。在生態環境的社會支持測評中，上海受訪市民展現出較好的綠色消費方式，近九成的受訪者總是或經常“關注自己的消費行為對環境造成的影響”以及“在出行或旅游時會注意自己的行為去保護環境”。
第二組環境治理支持能力得分最高的城市是紹興市。其較高的環境治理支持能力主要體現為城市經濟的可持續發展、公眾對城市環保政策、城市防災能力、以及對當地生態文明建設成效的肯定。具體來說：雖然紹興市的人均GDP、第三產業產值占GDP比重以及環境節能環保支出占預算總支出的比重排名并不靠前，但是，體現出了良好的經濟可持續發展能力，其單位GDP值能耗下降比例以及單位GDP水耗排名在第二組排名靠前。在生態政治支持中，92.85%的受訪者紹興市受訪市民表示比較或非常滿意“當地需要執行的環保政策”，89.29%的滿意紹興市的防災“如水澇、臺風”系統，78.57%的受訪者高度評價了紹興的生態文明建設效果。
第三組環境治理支持能力得分最高的城市是鹽城市，鹽城市得分較高主要是由于其表現出較高的經濟可持續發展水平，以及對生態環境給予了良好的政策支持。首先鹽城市的人均GDP在第三組城市中排名第一，第三產業占GDP的比重、單位GDP水耗和能耗下降比例都位列組內第一或第二位。其次，主觀問卷調查發現鹽城市民在綠色消費和參與生態環境保護領域得分較高。具體來說：70.84%的鹽城受訪市民表示“在出行或旅游時會注意自己的行為去保護環境”，近六成的市民認同“條件允許的情況下，會多選擇公交、地鐵或共享單車等綠色出行方式”。調查也發現有近八成的鹽城受訪市民有強烈的環境保護參與意愿，如高度認同“環保不僅是政府的事兒”以及“一旦發現有違規排污工廠，我一定會舉報”。最后，鹽城市受訪市民也展現出對城市公共部門生態環境保護的較高滿意度，超過八成的受訪者滿意“需要執行的環保政策”，約七成受訪者非常或比較滿意“城市的防災系統”以及“生態建設質量作為政績考察標準帶來的影響”。
【執筆：人民智庫研究員 陳 琳 劉春霞】
責編：趙鑫洋 / 楊 陽