【摘要】村民選舉權是村民享有的自主選舉基層自治組織成員的權利。在當前社會轉型時期，規范意義上的村民選舉權在實現過程中面臨著村民選舉權的救濟制度不夠健全；既有的法律條文過于原則化，尚待細化；村莊內部的結構性力量在一定程度上異化著選舉環境；民主配套制度發展不充分等約束。因此，必須運用法治思維和法治方式積極推進這一制度的發展和完善。

【關鍵詞】基層自治  村民委員會  村民選舉權   

【中圖分類號】D921    【文獻標識碼】A

自《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）實行以來，村民選舉已經實踐了30年。整體而言，村民選舉朝著規范化、法治化的道路邁進，村民自主選舉基層自治組織成員的權利不斷實質化，成績斐然。但與此同時，近年來，中國鄉土社會正經歷著前所未有的轉型，規范意義上的村民選舉權在實現過程中面臨諸多條件的約束。例如，村民選舉的權利意識、村民實現選舉權利的能力、村民維護自身選舉權的條件等，無一不受制于我國社會轉型的時空背景。

村民選舉制度體系不夠完善使得村民選舉權弱化

經過30年來的實踐探索與理論總結，我國初步形成了一套選舉制度體系，但整體來看，這套制度體系對充分實現村民選舉權而言仍不夠完善。其中，比較突出的問題包括：

第一，缺乏一部系統的《村委會選舉法》。立法者僅在《村委會組織法》第3章規定了村委會的“選舉方式”，數量之少、內容之簡約使得村莊選舉時常面臨無“法律”可依的局面。實踐中，為了實施《村委會組織法》，地方各級黨政機關結合實際情況制定了大量的、涉及村民選舉規則的法規或規范性文件，但這些法規或規范性文件要么效力位階不明，要么過于陳舊，難以回應選舉實踐的發展變化，因而，有待清理。總之，為了更好地保障村民選舉權，立法者應在吸納實踐經驗的基礎上，制定出一部系統的《村委會選舉法》。

第二，既有的法律條文過于原則化，尚待細化。例如，《村委會組織法》第5條規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。然而“指導”“支持”“幫助”“干預”“協助”均屬于不確定法律概念，存在較大的解釋空間，這為政府不正當“干預”村委會選舉預留了空間；又譬如，《村委會組織法》第16條規定了村民罷免村委會成員的權利，但該法律條文并未詳細規定罷免村委會成員的程序機制，等等。總之，這些規定過于原則化，有待細化。

第三，村民選舉權的救濟制度不夠健全。當村民的權利受到侵害或者遭受威脅時，他們應當有權向特定機關請求救濟，否則權利的存在便沒有意義。立法者在《村委會組織法》第17條規定道：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。”雖然部分地方立法機關對此規定予以細化，但村民選舉權的救濟實踐時常處于困境。例如，當鄉級政府在選舉中不積極履職或干預村莊選舉時，如何尋找中立的第三方解決糾紛便十分棘手。此外，該條文也未明確規定妨害村民行使選舉權行為的處理程序、處理結果。因此，一旦村民的選舉權遭受侵犯或者受到威脅時，救濟制度的不完善勢必使得此項權利的實現變得極其困難。

村社共同體屬性的弱化導致少數村民行使選舉權的動力不足

改革開放以來，隨著戶籍制度的松動，社會流動顯著增強，村莊與外部世界聯系日益密切。在廣袤的中西部農村，越來越多的青壯年積極參與城市化，農村日漸“空心化”。由于農民的生產活動超出村莊的地理空間，他們的收入來源變得多元化，而務農收入不再像過去那般重要，他們與村莊的利益紐帶變得松弛。由此可見，社會流動弱化著農民（尤其是中西部農村地區的農村青年勞動力）對村社的依賴性。對此，少數村民在選舉中通常以放棄選票或者委托他人投票的方式行使選舉權，這些都使得村民選舉權形式化了。

此外，國家取消農業稅費的實踐極大地改變著國家與農民的關系，在一定程度上弱化著村莊的共同體屬性。取消農業稅費之前，村委會負有協助鄉鎮收繳農業稅費的義務，農民則負有向國家繳納農業稅費的義務。農民在日常生活中經常與村委會打交道，而村委會亦可以征繳農業稅費的名義，提留村集體用于發展生產、興辦公益事業等費用。然而，取消農業稅費后，國家不再向農民征稅并且實行“土地經營制度長期不變”的政策，削弱了村委會的財權，這使得村委會無力為村民提供公共物品。加之，為了避免村干部中飽私囊，通常由鄉鎮政府直接將救助、補貼等公共品發放至村民手中，這進一步弱化了村集體與村民的關系紐帶。總之，農業稅費改革弱化了村莊的共同體屬性，村莊與農民的聯系變得越發松散。

與村社共同體屬性的弱化一致，少數村民對村集體的認同感降低，且選舉實踐的基礎便是村民有較強的共同體認同。這反映在選舉實踐中，便是個別村民對村委會選舉實踐變得冷漠，且少數村民參與選舉實踐的動力不足，村民選舉權趨于形式化。

村莊內部的結構性力量在一定程度上異化著選舉環境

村民選舉權究其來源，是國家賦權而非自然生成的產物。當現代的、外來的民主話語——村民選舉權進入鄉村社會后，通常會與村莊內部的結構性力量發生激烈碰撞。在選舉實踐中，村莊內部的結構性力量通常消解著村民選舉權的民主價值，壓制著村民選舉權的意義釋放，且主要存在兩類力量異化著村莊的選舉環境。

一是宗族勢力。隨著國家權力向農村的滲透效應，傳統宗族勢力的影響力急劇下降，加之稅費改革后，自然村莊不斷合并的效應，整體而言，以血緣、地緣為紐帶的宗族勢力在村莊治理中的影響力日趨式微。但對中西部地區的部分村莊而言，這類結構性力量對村民選舉權的實現通常會產生一定的異化效應。對宗族成員而言，選上“村干部”不僅意味著今后有更多機會可以為宗族謀利，而且有助于宗族“面子”“聲望”的長期存續。因此，他們在選舉中表現活躍、積極。由于宗族成員的社會動員能力明顯強于其他普通村民，形式化、程序化的選舉制度通常無力回應這種結構性力量的不平衡。某些地方的村委會甚至常年為宗族勢力把控，對此，普通選民對選舉結果通常“沒有期待”，也無法期待自身被選為村委會成員。因而，宗族勢力在選舉實踐中，排斥著普通村民參與政治實踐，在一定程度上消解著村民選舉權的價值，使得部分村民的投票選舉權趨于形式化。

二是富人階層。隨著我國經濟社會的發展，社會階層日趨分化。其中，富人階層基于財富積累形成的“經濟權力”構成一類結構性力量，深刻地影響著村莊選舉實踐。對富人階層而言，一方面，當選村委會成員意味著如下“收益”：其一，掌握集體資源的分配。對經濟發達地區和資源充沛地區的村莊而言，集體資源（尤其是土地等自然資源）或價值高昂或儲量豐富，而村委會實際上掌控著公共資源的處分權。其二，與上級國家機關聯系、交流機會的增多。一般而言，當選村干部通常意味著富人階層有更多的機會與上級國家機關打交道，這有助于他們進一步擴大社會交往圈子和影響力。更有甚者，他們借助“村干部”這個跳板成為“國家機關工作人員”。其三，自身“面子”“聲望”的增加。這些均構成富人階層競選村干部的緣由。另一方面，在個別經濟發達地區或者資源充沛地區的村莊競選頗為激烈，占據經濟優勢地位的富人階層通常為此投入大量資金。他們通過給予好處或者承諾給予好處的方式（更有甚者，以直接賄賂的形式）動員村民為其投票。對此，村民則形成了“誰給利益多就選誰”“待價而沽”的行動邏輯。基于財富積累形成的優勢地位，某些富人在形式化、程序化的選舉規則面前通常有著更強的動員能力，這排斥著經濟實力不足或者沒有經濟實力的村民參與政治。此外，由于賄選現象較為普遍，村委會選舉變得“商品化”了，這在一定程度上消解著村民選舉權的公共精神。

黨政機關介入村莊的常規治理挫傷村民的選舉熱情

據有關學者的觀點，“民主實踐讓政府的態度逐漸趨向理性化：支持選民放開去選，而不是害怕選舉；為選舉提供保障，而不干預選舉”。由此可見，鄉鎮政府直接干預村委會選舉的現象雖然存在，但較為罕見。相對而言，更為突出的問題在于黨政機關介入村莊的常規治理，這實質上弱化了村民選舉的民主效應，挫傷了村民的選舉熱情。

根據《村委會組織法》第4條規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。在實踐中，村黨支部經常以“領導”的名義插手村莊的常規治理，這弱化著村民自治效應，挫傷著村民的選舉熱情。與此同時，根據《村委會組織法》第5條規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。實踐中，鄉鎮政府不僅在日常業務上“領導”著村委會的工作，而且負責村委會開展工作所必要的開支和村干部的薪水，這些都使得民選的村委會實質上異化為“準行政組織”，并在一定程度上解釋了個別村民口中的“選誰不選誰，區別并不是那么大”這樣一個說法。

當前，隨著我國選舉實踐日漸規范化、程序化，黨政機關直接干預村莊選舉實踐的亂象越來越少，但黨政機關對于村莊常規治理的介入、管控在一定意義上耗損著村民選舉的民主效應，挫傷著村民的選舉熱情。

民主配套制度發展不充分虛化了村民選舉權

根據《中華人民共和國憲法》《村委會組織法》的規定，完整的村民自治包含四個層面的民主要求：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其中，民主選舉構成著基層自治的前提性要件，通過投票賦予當選者行使公共權力的合法性，而民主決策、民主管理和民主監督則是村民在日常生活中參與公共權力的其他環節。因此，村民民主選舉在外部仍依賴于其他民主環節的支撐，如此，方能形成一種民主效應的“正向疊加”和“互益共生”。總之，村民選舉自由與平等的實現，離不開民主決策、民主管理與民主監督環節的發展和完善。

觀及當下中國，雖然立法者已就村民選舉創設了一套相對完備的選舉制度，但民主決策、民主管理、民主監督等民主制度發展不充分。缺乏民主配套制度的支撐，村民選舉權存在虛化的危險。例如，由于民主監督的不足，村委會成員在任期內不免有腐化、墮落的可能性，無法對村民選舉實踐形成一種持續的正向激勵效應。又譬如，當村民無法參與村委會決策時，村委會的決策通常未能真正體現村民意志，村委會成員通常也未必真切地維護村民的利益，長此以往，便傷害著村民行使選舉權的熱情。因此，若欲充分釋放村民選舉權的價值，民主配套制度的發展、健全頗為重要。當前，村民選舉與村委會的日常治理未能形成一種“互動”效應，使得村民選舉權的意義趨于形式化。

實踐證明，作為基層群眾自治的村民自治是符合我國社會實際的重要制度，是我國人民政權的基礎性建設，是國家治理和社會治理現代化的重要環節，是中國共產黨執政能力和執政水平的體現。因此，必須運用法治思維和法治方式積極推進這一制度的發展和完善。

（作者為中國人民大學法學院教授、博導；中國人民大學法學院博士研究生程能對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①仝志輝：《找回村社共同體：“雙過半”困局與村委會選舉制度再設計》，《中國農村觀察》，2017年第5期。

②華中師范大學中國農村研究院調查咨詢中心：《261村調查：村委會選舉喜憂參半》，《半月談》，2017年第22期。

責編/肖晗題    美編/宋揚

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。