【摘要】在政府與公眾法治關系構建過程中，意見箱充分反映了公眾參與正在從形式化轉向實質性的過程，這是時代需求和發展的大趨勢。實質性公眾參與需要一系列制度提供保障。這些制度和機制是推進形式化公眾參與到實質性公眾參與轉變的關鍵，有利于讓公眾的意見和建議穿過意見箱，進入公共決策過程。

【關鍵詞】意見箱 形式化 實質性參與 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

意見箱是黨聯系群眾的重要表現之一

黨和群眾之間聯系的“意見箱”，是黨的群眾路線在國家治理過程中體現出來的“政治關系”。中國共產黨與人民在長期的革命戰爭中形成了“血肉”聯系，黨需要不斷從人民群眾參與中汲取前進的動力，意見箱就成為黨與群眾政治關系的一種表達方式和溝通路徑。

隨著信息技術發展，電子政務、政府網站、公務移動終端平臺的出現，網上意見箱、留言版、政務APP終端平臺等線上溝通方式大量涌現。政府與公眾之間的溝通形式呈現出多渠道、多層次特征。如果新型溝通方式能夠實現功能性替代并且能夠進一步密切官民之間、黨群之間、政府公眾之間關系的話，那么傳統意見箱則有可能退出歷史舞臺。但是調查卻發現，有的實體意見箱實際上已變成擺設，甚至淪為“垃圾箱”，而一些網上意見箱更是反映渠道不暢，結果都是問題難解決。老百姓紛紛表示：提個意見咋就這么難？究其原因，主要表現在缺少有效渠道，意見建議無處訴；害怕打擊報復，意見爛在肚子里；解決效果有限，提與不提一個樣。簡要地說，信息溝通路徑呈現出形式化現象。

意見箱的不同參與形式

對于意見箱來說，其可以分為線上和線下兩種類型。線上就是網絡形式，包括電子郵箱、留言版、互動平臺、政務APP終端等。線下就是實體意見箱。意見箱設置分為日常性和專項性。日常性意見箱是長期存在的。專項性意見箱是為了特定目的需要而設置的，如干部考察、巡視巡察、發展規劃制定的意見和建議等。意見箱的對象分為特定人群和不特定人群。政府設置的意見箱是不特定人群居多，而行政和事業單位設置的意見箱是針對組織內部的人群居多。公眾提意見包括多種內容，如特定領域公共政策的制定或執行的看法、對干部的舉報、對重大問題的表態、對管理工作的失誤或成績的看法等。公眾意見有正確的，也有為了私人目的提供錯誤信息的。從效果來看，專項性意見箱有專人負責處理，比較有效；而日常性的意見箱效果欠佳，也就成為人們經常批判的對象。

從公眾參與的五種形式來看，意見箱提供的參與形式有三種類型：信息公開和告知機制，公眾而非代表在場機制，以及表達利益、需求、意見和建議的發聲機制。這些機制都存在著有效性評估問題，如果公眾參與對最終結果沒有明顯改變，公眾參與的效能感下降，就會形成無效參與或參與效果很低。形式化參與的基本要義是“有沒有參與”，而不是“有沒有效果”。實質性參與是指參與有效果，這種效果反過來更能激勵公眾持續參與，并且在參與過程中體現出公眾的尊嚴與價值。從形式化參與到實質性參與，體現出國家治理基本原則的變革。

中國歷史上傳統社會“官民”聯系的“意見箱”，是國家治理中的統治關系之體現，來自仁政統治或恩賜統治的需要。“民可載舟亦可覆舟”成為國家治理的一條戒律。然而這些意見箱不是建立在穩定的制度基礎上，也不是建立在牢固的法律基礎上。官民地位不對等的統治關系使意見箱流于形式，也無法承擔國家與社會良性互動的功能。

黨和群眾之間聯系的“意見箱”，是黨的群眾路線在國家治理過程中體現出來的“政治關系”。中國共產黨與人民群眾在長期的革命戰爭中形成了血肉聯系，黨需要不斷從人民群眾參與中汲取前進的動力,“意見箱”成為黨與群眾政治關系的一種表達方式和溝通路徑。隨著國家治理現代化進程推進，科學、民主和法治的國家治理基本原則不斷深化。黨與群眾的政治關系向更為制度化和法治化的國家治理現代化邁進，這個進程在不同領域里呈現出不均衡的狀態，一些領域的政治關系沒有及時轉化為法治關系，這是出現形式化參與的根本原因。政治關系實質上是一種代表與被代表的關系，被代表的意見和建議可以被接受，也可以不被吸納，取決于代表們的政治覺悟和認知水平。法治關系實質上是一種權利與義務關系，也是公民權利與公共權力之間平衡關系的反映。換言之，參與既是權利又是義務，而回應公眾意見和建議是公共機構的法定職責。

推動公眾意見從形式化參與到實質性參與

從形式化參與到實質性參與需要一系列的制度和機制來保障。首先是信息公開和知情權保障制度與機制。公眾參與的起點是信息公開。近20年來，我國政府的信息公開取得了長足的進步。信息公開是原則，不公開是例外。但在公共管理過程中，由于缺乏清晰可操作性的公開規定，存在著關鍵信息不公開或不愿意公開現象。這些關鍵信息包括決策議題，人、財、物的配置，以及利益關系調整的政策等。當前有些地方政府在推進信息公開過程中嘗試建立起清單制度，讓幾乎停滯的信息公開邁向新階段。清單包括機構的權力清單、責任清單以及負面清單。機構的清單制度推進了政務信息公開，也為公眾參與提供了信息基礎。如果能夠進一步把領導職位的職責清單化，那么就有可能建立起推進信息公開的動力機制。與信息公開制度緊密相連的是公眾知情權保障的機制建設，對公眾的信息獲得方式、信息運用以及信息權救濟等方面規定切實可行的操作辦法。

在國家與社會互動過程中通常存在著兩條路徑。一個是公眾直接參與的在場機制（present），公共決策、執行、監督等公眾直接參與到這些公共事務；另一個是公眾間接參與的代表機制（represent），鑒于公眾參與成本過高，通過各類形式產生的代表來參與公共事務，形成公眾間接參與的委托-代理關系。意見箱是典型的公眾直接參與的在場機制。在場機制需要更為健全的法律法規保障公眾參與權。如對內部舉報人的權利保障。從一定意義上說，意見箱能否真正讓意見穿過去，進入公共決策過程，取決于利益相關的人群實質性參與。意見箱里為什么沒有意見，很大程度上與合法的舉報沒有回應或者舉報人受到各種恐嚇的威脅，所以導致不愿提不想提意見的局面，形成形式化參與的狀態。推進公眾實質性參與需要建立一套嚴密的保護合法舉報人權利的法律制度，這樣才有可能形成良性機制，激發公眾更大的熱情去參與公共事務。

意見箱是公眾表達利益、需求、意見和建議的發聲機制。隨著社會主義市場經濟體制逐步成熟，所有制結構多元化，民營經濟、外資企業、自主創業的迅猛發展，社會就業體系呈現多樣性，社會利益呈現出復雜化格局。多元化的社會階層需要多樣化的公眾參與途徑。意見箱是最為直接的、距離最近、形式最為方便的公眾發聲機制。但是公眾表達利益、需求、意見和建議還需要公共部門領導或公共機構作出回應。回應機制涉及到四個方面問題：誰來回應？回應什么？如何再次回應？誰來評價回應？缺乏回應或回應機制缺乏是導致形式化參與的原因之一。如果意見箱的功能能夠發揮出來，那么就需要公共部門確立回應主體、建立回應的問答機制、建立起再次回應的啟動機制，還需要把回應的效果納入到公共機構或人員的績效考核框架內。回應性不足或缺失是公眾不愿意參與的原因之一。公眾通過意見箱發聲機制來參與公共事務，這是建立起包容性公共管理的核心要件之一。之所以意見箱成為擺設箱，成為形式化的公眾參與，其根本原因在于政府與公眾的政治關系中，如何對待公眾意見和建議很大程度上取決于各級領導和公共機構的政治覺悟和自覺性，而這是一種典型的軟約束。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“我國市級發展規劃編制中的公眾參與機制研究”（項目編號：13&zd176）的階段性成果】

【參考文獻】

①賈憲章：《意見箱應是一份不能辜負的信任》，《山東教育》，2015年第25期。

責編/賈娜 美編/楊玲玲 史航（見習）

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