【摘要】當前一些群眾的不滿意或批評，與一些政府部門工作確實存在問題有關。但也要客觀分析群眾對政府工作或政府部門的不滿意是否合理，有些群眾不滿意的事情未必都應該歸咎于政府或政府工作人員。與此同時，作為公共服務提供方代表的各級干部尤其是基層干部也在叫苦叫累。基層干部“忙斷腿”、群眾卻不領情的困境亟待破解。

【關鍵詞】基層干部 公共服務 工作壓力 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

群眾不滿意的聲音為什么多

當前，群眾對政府部門以及政府工作人員的不滿和抱怨頗多，主要有以下幾個方面的原因：

一是隨著社會的發展和人民生活水平的不斷提高，再加上互聯網時代各種信息的廣泛傳播，廣大人民群眾對于自己應當享有的權利有了更多的認識，對于政府提供的公共服務，無論在數量上還是在質量上都有了更高的要求。特別是市場經濟的發展使得群眾對個人利益更加看重，一旦感覺到個人的利益受到侵害，便會試圖通過某種渠道表達出來，從而使個人利益得到保護或增強。在這種情況下，如果政府部門未能根據時代的變化及時優化和不斷完善公共服務的內容及其提供方式，不注意轉變工作作風，就很容易導致群眾的不滿甚至公開批評。

二是移動互聯網的快速發展和自媒體的應用使得人民群眾有了更多的表達意見的渠道。過去，即使群眾對政府部門或政府工作人員存在一些不滿意的地方，也沒有太多可以表達自己想法以及與其他人溝通的渠道，往往只是在一些私下場合議論，很難成為社會公共事件。而在當前的社會環境下，微博、微信、網上討論社區等多種傳播途徑為群眾聲音的傳播提供了及時而快捷的通道。此外，手機拍照和攝像功能的不斷增強，使得“隨手拍”曝光機制應運而生，群眾對政府工作進行監督并傳播信息的手段比過去強大了許多，信息表達也更為直觀、更富有沖擊力。

三是政府對于群眾批評的態度發生了轉變。與過去相比，政府對于來自群眾的批評有了更大的承受力，對于群眾對政府工作提出的不滿和批評不再采取單純的壓制和屏蔽態度，而是通過建立12345、96310等各種服務平臺等方式，向社會公開作出承諾，鼓勵群眾對政府各職能部門的工作提出意見和建議。政府的這種“宜疏不宜堵”的思維轉變也在一定程度上使得更多的群眾不滿意被表達出來。

有些群眾不滿意的問題應當引起政府的重視

當前一些群眾的不滿意或批評，與一些政府部門工作確實存在問題有關，這主要表現在以下幾個方面：

第一，當前群眾關心的很多問題，一些政府部門確實未能給予很好解決，比如，教育、醫療、衛生、城管、社區管理等方面的問題都與廣大人民群眾的生活息息相關，群眾極為關心，但在改革的過程中，這些問題由于涉及面廣、解決難度大，很難在短期內得到解決，因而很容易引起諸多不滿。

第二，一些政策在方向上是對的，但在政策制定和執行過程中卻存在漏洞或不完善之處，尤其是需要跨部門協調或多部門合作才能解決的問題，在現實中很容易出現政府部門之間相互推諉和扯皮現象，這些都不可避免地導致群眾的不滿。比如，某市在去年開始實施商住兩用房的限購政策，任何以公司名義買賣商住兩用房的申請都要接受審批，但住建委并不負責直接審批，而是讓屬地監管，屬地則說自己沒有執法權，推給職能部門去管，而職能部門擔心審批出問題自己要擔責，于是開始相互踢皮球。

第三，不同的政府部門在同一件事情的要求上存在沖突，彼此之間卻并不協調，結果讓群眾夾在中間無所適從。比如某地一個新建的早教中心有個三層樓，教育部門驗收時要求必須在樓梯口設置一個圍欄，以防止孩子摔下樓；但消防部門來驗收時卻說必須拆掉，因為影響人員疏散。兩個部門為了自己不擔責任，都拒絕作出讓步。

第四，很多新生事物剛剛出現，對于可能會出現哪些問題以及如何應對，政府也不是很確定，因此無法在問題出現之前制定相關預案或管理辦法，而一旦問題集中爆發之后，卻影響很大，很可能給群眾帶來困擾甚至較大的經濟利益損失。比如，對網貸、P2P、虛擬貨幣等與互聯網金融創新相關的問題以及長租公寓等新興事物的管理，政府都存在類似的被動反應情況。

除了以上幾個方面的原因之外，政府用于提供公共服務的資源（包括人力物力財力）不夠，提供公共服務的方式更新速度較慢，未能采用更現代的技術提供便民服務，以及政府工作人員在處理問題時的工作態度等，也都有可能會導致群眾的不滿。

有些群眾不滿意的問題需要加以辨別和引導

當然，也要客觀分析群眾對政府工作或政府部門的不滿意是否合理，實際上，由于以下幾個方面的原因，有些群眾不滿意的事情未必都應該歸咎于政府或政府工作人員。

首先，群眾提出的有些要求可能會超越政府的職責范圍或現有能力之外。中國社會當前正處于轉型時期，政府、社會以及群眾三者之間的關系和職責界線尚存在很多模糊地帶，群眾對政府或政府工作人員提出的一些要求并非應當由政府解決，或者不完全是由政府方面承擔的。但由于中國在傳統上一直強調當官就要為民做主，這種思想對群眾的心理影響很大，再加上計劃經濟時期，政府在方方面面都大包大攬，從而讓部分群眾感覺現實中發生的各種問題，最終都應該由政府負責。而部分政府部門或相關領導人員為了消除不良社會影響，只要有問題就希望盡快解決，以息事寧人，也確實給一些群眾做了一些本不該由政府代勞的事情，這又在一定程度上助長了一部分群眾更為過分的要求。

其次，中國在城市化進程中，未能建立有效的社區自治體系和一些問題的社區解決機制，這就導致政府不得不承擔了很多本來可以由社區自行解決的問題。由于群眾是社區的重要成員以及社會治理的核心參與者，如果社區治理模式比較完善，群眾自己就有很多機會參與社區的治理，從而既能體會到社區管理的難度，又能參與社會中各種問題的協調解決，從而減輕政府部門面臨的工作壓力。然而，在社區功能弱化的背景下，群眾對政府的依賴進一步增強，對社會活動和社區治理的參與意識和主人翁責任感卻大大下降，該推給政府的和不該推給政府的，統統要求政府負責解決，他們成為消極的抱怨者和投訴者，而不是積極的參與者。比如，在一些社區，樓道雜物胡亂堆放等原本可以通過鄰里協調或社區自治就能解決的問題，都會去尋求街道或政府部門來協調解決。

最后，部分群眾利用政府或政府工作人員面臨的社會輿論壓力以及考核壓力，設法為個人爭取更多的利益，其中包括很多并不合理的利益。比如，一些群眾特別會抓住政府比較在意的敏感時期、重點時期和重要事件，來跟政府或街道提一些明顯超出合理范圍的利益訴求，政府部門或政府工作人員為了避免上級問責或照顧大局，不得不予以解決，這在一定程度上助長了一些群眾為占便宜而制造問題的不良現象。

干部為什么覺得累

如前所述，群眾不滿意可能表明公共服務的供給在數量或質量兩個方面滿足不了群眾的需求，但與此同時，作為公共服務提供方代表的各級干部尤其是基層干部卻也在叫苦叫累。這兩種現象之所以同時并存，無非有兩個方面的原因：一是群眾對公共服務提出的需求超過了政府工作人員的提供能力；二是政府部門工作人員雖然做了大量的工作，但很多工作卻并非群眾真正需要或關心的事情，無法被群眾所感知，或者時間和精力干脆就是被各種不合理的管理要求消耗掉了，實際上并未產生價值。干部覺得累的原因主要在以下幾個方面：

其一，政府對基層的工作要求更高，但給予的資源配備卻不夠。群眾日益增長的對公共服務數量和質量的要求，讓基層干部的工作內容更多，對工作質量的要求更高，干部對群眾需求的回應速度要更快，同時服務態度還要更好。然而，現實中，非常典型地存在著“上面千條線，下面一根針”的情況，中央政府以及各部委、地方政府提出的任何要求，最終的執行幾乎都要落在基層干部身上，因此，即使單獨看上去并不會造成太多負擔的更高工作要求，一旦同時集中在最基層單位的少數干部身上，這些工作任務就顯得極其繁重，需要他們耗費大量的時間和精力。

如果工作任務的增加能夠伴隨著資源的同步增長，基層干部的壓力或許能稍微小一些，但問題在于，雖然政府對工作人員尤其是對基層干部的要求提高了很多，布置的工作也增加了很多，但在相應的人員、資金等資源配備和支持方面卻跟不上。近些年來，政府越來越強調精細化管理，這本來是一件好事，但精細化管理需要配套的人、財、物，硬件條件、技術水平、人力供給缺一不可。但在現實中，基層單位感受到的卻只有任務和考核，隨著任務下來的是各種工作方案、行動計劃、專項檢查，每一個方案都要求街道配套具體的實施方案、應急措施，及事前預案、事中信息反饋和事后總結驗收。在缺錢又缺人的窘境下，基層干部就只能通過不斷地加班來滿足上級的要求，這是造成基層干部工作壓力大、感到辛苦的最為重要的原因之一。

其二，基層干部的大量時間被耗費在接受監督檢查、做工作匯報和整理各種工作記錄和工作臺帳方面，工作很忙卻沒有成就感。在現有行政體制下，很多政策都是從中央到省市，然后再到縣區，最后到街道，每一個行政層級都會在中央政策的基礎上提出新的要求，甚至層層加碼，到了真正執行這些政策的最基層，工作量就會成倍增長。不僅如此，各級政府或相關部門為了向上級證明自己的政策落實是到位的，盡到了監督檢查和督促整改的責任，便會層層要求提交各種表格、數據和總結材料，有些要求提供細化到每天的工作記錄。每一級政府或職能部門都可以向基層發通知要材料，即使工作內容是一樣的，但需要提交的迎接檢查和監督的資料要求卻花樣百出，有要表格的，有要文案的，有要清單列項的，還有要求帶照片的。盡管工作內容相同，但由于檢查要求不同，基層干部就必須準備各種不同樣式的迎檢資料，為此耗費大量的時間和精力。在上級到現場檢查的情況下，為了更好地表現出本單位的工作成績，很多基層單位的領導還會要求下級制作各種精美的展示文案，某基層單位一年輕女干部因為會制作動畫，結果迎接不同部門的檢查都要求其制作動畫，而一分鐘動畫背后往往是數小時的編輯合成，于是這位女干部熬夜加班就成了家常便飯。

這些為證明自己干活而耗費的時間，必然擠占大量本來用于為人民服務的時間，再加上面對各種上級監督檢查機構和人員，基層干部總是處于一種被監督、被審計、被問責、被考核的境地，久而久之導致基層工作人員身心俱疲。

其三，基層干部面對政府內部存在的各種掣肘和難題，在解決群眾提出的問題方面產生一種深深的無力感。基層干部的工作很辛苦，但如果能真正體會到滿足群眾需求之后的快樂和成就感，那么基層干部或許不會感到那么累，即使辛苦但心情是愉快的。但現實情況卻是，越是到了基層，干部越是會產生一種極強的無力感。從大的方面來講，群眾感到最為不滿的事情往往有著復雜的原因，作為基層政府及其工作人員只是在執行政策，他們在職權范圍內所做的小修小補并不足以讓群眾滿意，而大的方面他們確實又感到無能為力。

從微觀方面來看，基層干部的無力感主要來自于以下幾個方面：一是基層干部往往不得不直接面對問題，但卻缺乏解決問題的權力和能力，主要責任部門不清和部門責任缺失給基層帶來很多困擾。比如，當某小區業主集體聲討物業公司不作為時，作為上級主管部門的房管局只是召開一個聯席會，把街道、物業、地區房屋管理部門叫來了解了情況，最后卻不了了之。居民天天拉橫幅上訪的爛攤子卻必須由街道和居委會工作人員直接面對，他們需要沖在一線維護秩序和疏解矛盾，挨罵卻沒有權力采取有效的行動，使得基層干部感到非常無奈。二是基層干部在工作中遇到問題時，常常得不到上級部門的有力支持。經常發生的情況是，基層單位將工作中發現的問題向上級業務部門匯報時，得到的答復是他們也是按照上級的要求辦的，至于上級能否解決，他們也不清楚。于是基層干部解決問題的方式就和人民群眾一樣，同樣是寫材料報上級部門處理。寫書面材料不僅牽扯很多精力，而且不知道最終是否有用。三是問責嚴格，但真正的考核卻流于形式，再加上容錯機制只是停留在文件上，并沒有真正落地，多干容易多錯，不干就會少犯錯誤，結果導致基層干部不敢作為，在政策不明朗或缺乏詳細政策指導的情況下，不愿意根據具體情況適時采取行動。比如，棚戶區改造、征地拆遷等工作所依據的政策非常復雜，牽扯各方利益非常多，最容易出現違法、違規現象，再加上在實際工作中面臨的很多問題在政策中表述都比較含混，沒有明文規定，結果導致很多干部為了避免被追責和審查，在工作中畏手畏腳，寧愿等待和觀望，也不敢決策。這種情況不僅拖延了決策時間，同時也影響了群眾對干部的信任。四是現有的財政預算管理制度對基層干部的工作形成了一定的制約。政府部門通常每年的10月到11月列次年的預算，但很多在第二年臨時出現的情況沒有經費，事先沒做預算的支出屬于違規，而要做事就要追加經費，但政府對追加經費的審查又很嚴，萬一財政不給或給的不夠，最后誰來承擔責任？這樣，與其干事給自己找麻煩，就不如干脆不干。

如何破解干部辛苦、群眾卻不滿意的困境

基于上述分析可以看出，想要破解基層干部“忙斷腿”、群眾卻不領情的困境，主要需要做好以下幾個方面的工作：

一是盡快界定政府到底需要提供哪些公共服務以及如何提供這些公共服務。既不能推卸政府應當履行的職責，也不能無限制地擴大政府的職責范圍。逐步界定哪些群眾的不滿是必須優先解決的，哪些是可以在長期工作中解決的，哪些則可以通過引導和化解并不需要政府直接干預就能解決。只有這樣，才能從根本上給廣大干部尤其是基層干部松綁，不讓他們承擔過多的職責和安排過多的任務。

二是不斷完善相關領域的法律法規，同時強化公民參與尤其是社區自治，充分發揮廣大人民群眾的自我組織和自我管理能力，強化他們的主人翁責任感。引導人民群眾不要任何事情都找政府，有些問題通過法律途徑解決，有些問題通過社區群眾組織解決，這樣就能在一定程度上促進各種瑣碎問題的盡快解決，同時減輕政府基層工作人員承受的不必要工作壓力。

三是深入細致地研究和測算基層政府部門及其工作人員的實際工作量。對于工作量不夠飽滿的基層單位可壓縮人員和經費，但對于確實壓力過大、工作量嚴重超負荷的基層單位，則應當在可能的情況下實事求是地增加人員和經費，從而解決只讓基層干部干活卻不給提供相應資源的問題，真正做到工作要求和資源配備相匹配。

四是盡快建立科學、規范的跨部門工作協調機制，將在中央和上一級政府機構中就存在的問題盡可能在到達基層之前就解決掉，不要讓基層承受上級部門要求相互扯皮和沖突給他們帶來的工作阻力和障礙。

五是對現有的各種巡視、督察和檢查等工作加以梳理，能夠合并的盡量合并，不能合并的盡可能簡化。針對大量的巡視和監督檢查極大地耗費了基層干部時間和精力的問題，各級政府應當統籌各項巡視和監督檢查工作，對于可以合并的材料和報表盡可能做統一要求，能夠建立數據庫的可以通過數據庫共享來獲得基層的工作數據和材料，減少不必要的匯報和各種會議。其中非常關鍵的一點是，不應該在思想上把基層干部都假設為不愿意工作的推諉責任者，對我們的干部包括基層干部要有基本的信任，要讓干事的人心情舒暢，而不是總是被置于一種被懷疑和監督審查的地位上。如果干活的人越來越少，監督的人越來挺多，那就本末倒置了。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

責編/周素麗 美編/于珊

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