【摘要】土地征收補償問題一直是我國農村建設中的大問題，因其保留有計劃經濟和行政強制特點導致糾紛不斷。當前，征地補償問題主要包括補償范圍小、形式單一、標準低、缺乏明確的法律認證和后期保障，等等。要從健全相關法律制度、重新審核制定補償范圍項目和補償標準入手，以多元化形式解決我國農村土地征收補償困境。

【關鍵詞】土地征收  補償  現實困境  解決路徑   

【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

近年來，農村土地征收補償問題是農村問題的熱點和難點，妥善解決農村土地征收補償是關系到農村社會是否穩定、農民合法權益能否得到保護的現實問題，是各級政府必須重視的大事。

我國農村集體土地征收補償的法律依據

農村土地征收問題隨著城市化、工業化建設進程逐步凸顯，在征收農村集體土地過程中，補償問題不斷出現，如補償標準過低、補償范圍不一致、對失地農民缺乏有效安置等，對農民合法權益造成直接侵害。對農民來說，土地是他們生存的最大保障，土地補償金是他們最大的依仗。當前農用土地征收補償金標準無法體現土地轉化后的經濟價值，農民也無法分享土地增值帶來的經濟收益。失去土地生存保障的農民如再缺乏技能很容易造成生活水平下降。雖然名義上被征收土地的農戶成為城鎮戶口，但相關社保問題沒有與城鎮居民同步，無法完全融入城市生活圈。

我國農村集體土地補償法律依據主要有2004年通過修訂后的《憲法》《中華人民共和國物權法》以及《土地管理法》，如《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償”和第二十二條“公民合法的私有財產不受侵犯”等相關土地征收補償制度規定。另有相關法律如《物權法》第一百三十二條中明確承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照相關規定獲得相應補償。這種補償模式是對我國農村土地征收補償制度的完善。在《土地管理法》第四十七條中明確說明政府征收農民土地補償計算方法和補償金額尺度要以征地評價年產值倍數來計算。

當前農村集體土地征收補償存在的問題

相關法律中缺乏對公共利益內容、權限的界定標準。我國《憲法》《土地管理法》中對農村集體土地轉讓補償有明確規定，但對公共利益內容和方式、程序與權限界定不清。在《憲法》中明確提到因公共利益需求進行的征用應給予相應補償。《土地管理法》第二十三條進一步對公益建設占地進行分類，符合規定項目才能征用集體土地，商業項目無權征用土地，需要申請國有建設用地，但是沒有列舉哪些類型符合公共利益項目，也沒有具體規定符合公共利益的外延范圍，只能通過地方政府裁決是否進行征用補償。由于法律中缺乏對公共利益的界定和運行步驟，導致一些征地項目以公共利益為幌子，實際是以商業利益為目的，有的征地前后土地用途不一致，而相關法律沒有對應的彌補和懲罰機制，這些都是缺乏詳細法律規定所致。

土地征收補償問題較多。土地征收補償問題主要包括征收補償范圍小、征收補償標準不合理、征收補償程序不健全等幾個方面。在有關土地征收補償依據上，相關法律規定對土地征收要給予一定經濟補償，主要是土地補償費、青苗補償費、安置補貼費，由于土地補償只占征地項目成本較少一部分，但卻是廣大失地農民獲得補償比重最大的一項，如依據當前農民收益來計算土地征收補償，每人獲得的補償資金并不多，不能與土地轉讓后產生的巨大經濟價值相匹配，失地農民潛在損失的利益很大。土地征收補償標準制定不合理導致實際土地補償費用和土地增值產值聯系不大。土地征收補償程序仍不完善，執法人員能力素質偏低，在工作中會出現貪腐和以人情、金錢左右征地的行為，侵害農民利益的現象時有發生。

失地農民安置和補償爭議缺乏司法有效保護。對失地農民補償安置在我國《憲法》第十條中有具體規定，不同地區多依據《憲法》條例采用一次性貨幣補償，并沒有涉及其社保、就業等公共服務內容。這種一次性貨幣補償只考慮了征地補償費用，沒有關注失地農民今后的生活保障問題。如果農民失地后不能找到穩定工作，征地補償款將成為生活依仗越用越少，如突遇重大疾病或重大事故，必然難以承擔。由于土地征收補償中涉及諸多問題，導致矛盾糾紛層出不窮，而法律中缺乏相關司法救濟程序，一些征地補償糾紛無法通過人民法院起訴解決，只能尋求地方政府征收部門進行裁定。處理糾紛方式方法相對不足，當征地雙方在補償問題上達不成一致時，農民合法權益難以獲得有效保障。

農村集體土地征用補償問題解決路徑

解決農村土地征用補償問題需要從根本入手，結合地方實際情況健全補償法律、補償標準，解決失地農民生活安置問題。

健全土地征收補償法律，保障農民合法權益。當前我國尚未出臺一部處理農村集體土地征收補償的法律規范，各地處理土地征用補償主要依據本省、市、自治區制定的地方性政府規章和法規。除了缺乏系統性外，一些方面與國家立法相抵觸，成為征地補償糾紛法律定性難的原因之一。因此急需國家制定統一的《農村集體土地征收補償法》，對征收補償進行詳細明確的規定，減少矛盾沖突，防止濫用權力，保障農民合法權益，公平公正地對農村集體土地征用補償進行法律裁決。同時要改革現行的土地征收補償內容，在確保農民補償利益的基礎上，讓農民享有土地征用后的增值收益，以保障失地農民生活，共享經濟發展成果。

完善補償項目和范圍。一直以來，農村集體土地征收補償范圍較小，一些農民合法權益受到侵害，因此要重新設定土地征收補償范圍和項目，除了原有的土地補償、安置補貼、青苗補貼費外，還應增設土地承包經營權損失補償、殘留土地損失補償、教育補助費、搬遷及租房補助費、社會保障費，使失地農民能從征地補償中獲得更合理的補償金額，減少因土地征用帶來的損失。同時增加教育和搬遷租房補助費用，有助于解決失地農民在土地被征用、搬遷過程中遇到的教育、生活難題，通過社會保障推動城鄉一體發展，以此保障失地農民成為市民后的生活質量。

制定合理的征地補償標準，落實農民全程參與征收補償程序。土地是農民生存的保障，征地補償標準要考慮土地征收后的經濟價值增值來科學制定土地征收補償標準。當前土地征收補償計算是以征收前三年平均畝產為準，沒有將經濟發展和財產增值、社保權益等考慮在內，因此農村集體土地征收補償要科學合理擴大補償范圍，不但要考慮征收前土地價值，還要將預期收益、社會發展、土地價格等諸多因素考慮在內，以市場評估價格來恒定土地征收補償標準。土地征收補償過程要體現合理分配、差異適度，在前期研究補償標準時，要改變政府自定現象，通過與農民溝通和參與制定，提高土地征收補償透明度。同時，增強農民法律意識和自身素質，為解決土地糾紛補償提供新途徑。在土地安置補償論證過程中，要由政府相關領導、專家學者、征地農民進行協商，最大化保障農民權益和可持續發展能力。通過科學合理的實施程序，最大化消除被征地農民擔憂，降低涉及征地補償糾紛事件，以保障征地動遷工作順利進行。

對失地農民安置、補償多元化。要改變傳統土地征用一次性補償安置帶來的弊端，實現安置補償多元化，主要有以農換商、以地換房形式置換土地安置補償；可采用終身發放或分期發放貨幣補償形式分期進行貨幣補償，防止農民坐吃山空返貧；在建設用地內安排農民開辦經營場所，政府給予全力支持和優惠；以入股形式發放土地債券，農民可享受分紅。政府對失地農民優先安排就業，長期免費培訓，健全農民社會保障體系，使征地農民享受到與城鎮市民同等的社會保障服務。

（作者為中國礦業大學環境與測繪學院副教授）

【注：本文系國家社科基金項目“城鄉二元社會結構的解構與法治中國的建構研究”（項目編號：14BFX004）階段性成果】

【參考文獻】

①蔡樂渭：《中國土地征收補償制度的演進、現狀與前景》，《政法論壇》，2017年第11期。

責編/姜成    美編/于珊

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