中國的政治體制改革與改革開放進程相伴而生，在堅持中國特色社會主義基本政治制度不變的前提下，始終圍繞著經濟建設的主題，穩步推進改革，滿足經濟社會對政治上層建筑提出的要求，經濟領域取得的巨大成就離不開政治體制改革的促進作用。筆者按照時間節點的前趨后繼關系，梳理改革開放四十年來政治體制改革的脈絡，為新時代進一步推進政治體制改革提供借鑒和參照。

1978年至1989年的政治體制改革是起步階段，重在重建

1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了實事求是的思想路線和以經濟建設為中心的政治路線。思想路線和政治路線的實現，要靠組織路線來保證，全面系統地解決黨內高度集中的領導體制就成為關系全局的戰略問題。

廢除領導干部終身制，實行干部隊伍“四化”。鄧小平同志于1980年8月在政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的講話，提出切實改革并完善黨和國家的領導制度，保證黨和國家政治生活的民主化，成為中國政治體制改革的綱領性文獻，開啟了政治體制改革的序幕。1982年12月，五屆人大第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規定國家、全國人大、國務院領導人連續任職不得超過兩屆，標志著黨的干部離退休制度初步建立，廢除了干部領導職務終身制，妥善解決了干部隊伍嚴重老化問題。

為適應經濟體制改革的需要，實行黨政分開、簡政放權。1986年9月，根據鄧小平同志的建議，中共中央成立了中央政治體制改革研討小組，開始醞釀和設計政治體制改革的總體方案。1987年10月，十二屆七中全會原則同意了《政治體制改革總體設想》方案。1987年10月，黨的十三大報告指出實行“黨政分開”、黨政主要領導職務分任制，理順中央和地方的關系，放松中央對地方政府的限制，探索“縱向分權”和“橫向分類”為內容的干部人事制度改革，下放干部管理權限，將這一階段的政治體制改革推向高潮。

恢復和發展法制。恢復和發展法制是這一階段政治體制之對民主政治新探索的起點。1979年2月，全國人大常委會法制委員會成立，以加強立法工作。新通過的《中華人民共和國人民法院組織法》中規定，“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，1979年中共中央提出“取消各級黨委審批案件的制度”，保障人民檢察院獨立行使檢察權、人民法院獨立行使審判權。1982年憲法首次規定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這些舉措為改革開放初期的民主法治建設奠定了基礎。

廢除人民公社，實行基層民主和村社自治。1980年建立了村民委員會、職工代表大會和居民委員會，1982年憲法確認了其法律地位。1983年10月，中共中央、國務院頒布了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，在全國農村恢復鄉政府，實現政社分開，廢除人民公社制度。1988年實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》，1989年全國人民代表大會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，逐步健全基層民主自治的基本制度體系，顯著提升了基層民主自治的規范化、制度化、法治化程度。

1989年至2002年的政治體制改革是調整推進階段，重在穩定

經過1989年的政治風波，新一屆領導集體開始深刻反思中國政治體制改革的理論與實踐。1989年12月，江澤民同志在黨建理論研討班上指出，“政治體制改革要堅定地繼續進行下去。但是，應該明確，這種改革不是要削弱、更不是要取消黨的領導，而是要加強和改善黨的領導”。強調了黨對國家政權的統一領導和黨管干部原則。對政治體制改革的主攻方向也作了重大調整，停止實行“黨政分開”。改變干部隊伍不能適應改革開放的新形勢，建立國家公務員制度，探索干部分類管理，是這一時期政治體制改革的重要內容和突出成就。

推行公務員制度。1988年3月，按照七屆全國人大一次會議的決定組建了國家人事部，標志著國家公務員制度開始向實施階段過渡。1989年起即開始在國務院6個部門和全國2個城市進行公務員制度的試點工作。考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓制度等單項制度的實踐在全國范圍內試行并取得明顯的效果。從1993年11月《國家公務員制度實施方案》的出臺，到1997年底，我國公務員制度入軌工作基本完成。2000年6月黨中央下發《深化干部人事制度改革綱要》（以下簡稱《綱要》），在這一《綱要》的指導下，2002年7月，黨中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對干部選拔任用工作的重要原則和基本程序作出明確的規定，干部人事管理向著科學化、民主化和法治化邁出關鍵的一步。

完善人民代表大會制度，加強人民代表大會及其常委會的立法和監督等職能，使依法治國成為治理國家的基本方略。正是從這種政治思考出發，1997年十五大報告把政治體制改革提到了突出的位置，勾畫了政治體制改革跨世紀的藍圖，江澤民同志提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本目標。1999年正式將依法治國寫入憲法。2001年1月，江澤民同志在全國宣傳部長會議上，提出“把依法治國與以德治國緊密結合起來”的治國方略，這在中國政治發展史上具有劃時代的意義。

加緊立法的步伐，制定了大量的法律法規。截至2002年8月底，全國人大及其常委會共審議通過法律301件，法律解釋7件，有關法律問題的決定122件。從根本上改變了過去無法可依的狀況，為中國特色社會主義政治、經濟、文化的發展提供了法律保障。

2002年至2012年的政治體制改革是漸進發展階段，重在和諧

進入21世紀，經濟社會結構的迅速變化和社會矛盾的多發，帶來了利益關系的變化、權利意識的增長和政治參與要求的增多。貫徹“以人為本”的思想、建設服務型政府、繼續改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的執政能力，成為這一時期政治體制改革的三大亮點。

繼續改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的執政能力。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出構建社會主義和諧社會，成為政治價值觀轉變的重要標志，意義深遠；提出科學執政、依法執政、民主執政，標志著黨對領導方式和執政方式有了全新認識。

從2005年1月開始，全黨開展保持共產黨員先進性教育活動，鞏固了黨的執政基礎；完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題，實踐執政為民，密切了黨和人民群眾的血肉聯系。

服務型政府的建設有突破，取得矚目成就。2003年10月，黨的第十六屆三中全會提出要在全國范圍深入踐行建設服務型政府的施政目標。2005年3月，十屆全國人大三次會議將“努力建設服務型政府”上升為國家意志。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出建設“公共服務體系”。2007年10月，黨的十七大報告提出“行政管理體制改革是深化政治體制改革的重要環節”，其目標是建立服務型政府。2008年黨的十七屆二中全會提出加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求，取得令人矚目的成就。

以黨內民主推進人民民主，有序擴大人民的民主政治參與。中共中央2004年９月頒布的《黨員權利保障條例》，黨員民主權利的確定和保障是黨的民主建設的邏輯起點，意義重大。一方面，有利于發展黨內民主，健全黨內生活；另一方面，有利于推進基層民主，擴大人民群眾的民主參與。黨的十七大以來，發展完善了民主選舉、社會意見征詢及各種聽證制度，公眾通過政府網站、熱線電話、公眾留言板等手段反映社情民意。這些政治參與形式使黨的執政方略、法律法規和方針政策能夠準確地反映和代表人民群眾的根本利益。

2012年至今的政治體制改革是深化發展階段，重在全面

十八大以來，為呼應社會日益增長的政治參與要求，維護社會公平正義的愿望和化解久拖不決的公權力失范問題，黨的十八屆三中全會作出《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，政治體制改革的重點指向了協商民主、司法改革和反腐倡廉三個方面。

推進協商民主廣泛多層制度化發展。2012年11月，黨的十八大報告要求，“健全社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。把發展協商民主作為國家政治建設的重點，在黨的政治報告中是首次提出。2013年11月，十八屆三中全會對推進協商民主廣泛多層制度化發展作出了全面的規劃和部署，如構建程序合理、環節完整的協商民主體系，發揮統一戰線在協商民主中的重要作用，發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，對新形勢下開展政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等作出全面部署，是指導社會主義協商民主建設的綱領性文件。

健全反腐敗領導體制和工作機制。2012年11月，十八大報告指出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”2014年10月，十八屆四中全會將反腐倡廉的體制建設納入了法治的軌道。具體的舉措有：依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的制約和監督，全面推進政務公開。從法治建設的源頭上、根本上，防范、制約和懲治腐敗的產生。2017年3月，王岐山同志參加十二屆全國人大五次會議北京代表團的審議時指出，通過建立國家監察委員會，整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，形成嚴密的法治監督體系，有效實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

大力推進司法體制改革。社會的公平正義是中國特色社會主義的核心價值追求，關系到社會的和諧穩定。十八大報告強調，“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。十八屆三中全會針對司法領域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，如維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。十八屆四中全會對保障司法公正作出了更深入的部署，如完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，優化司法職權配置，推進嚴格司法，保障人民群眾參與司法，加強人權司法保障，加強對司法活動的監督。

回顧歷史，展望未來。我們預測未來政治體制改革將聚焦以下三個方面：一是堅持和加強黨的全面領導，堅決維護習近平總書記的核心地位，保證黨中央在全黨的核心地位。關鍵要在實踐中將這個原則轉化為一套比較完整具體的制度保證和機制安排。二是全面推進依法治國，抓住領導干部這個“關鍵少數”。加大改革司法體制和運行機制的力度，健全反腐敗領導體制和工作機制，依法執政，依法行政，約束公權。三是盡快實現政治參與的制度化、程序化和技術化，抓住人民群眾這個“關鍵多數”，一切權力屬于人民，不以地位、財富、關系來分配政治權力，實現多數參與、全程參與、嵌入參與和制度參與，滿足中下層群眾和普通黨員的合理政治訴求，將人民當家作主落到實處。

（作者為北京交通大學馬克思主義學院教授、博導）

【注：本文系北京市宣傳文化高層次人才培養資助項目（項目編號：2017XCB029）和北京市教委共建項目“網絡意見領袖對北京高校大學生政治態度的影響調查研究”（項目編號：L14H100010）的階段性成果】

【參考文獻】

①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年。

責編/谷漩 美編/李祥峰

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