【摘要】當前我國廣大農村地區的村務監督實踐中，主要存在無人監督、無力監督和無法監督三個方面的突出問題，《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》針對這些問題提出了明確要求，未來應及時得到落實，且在落實的同時，還需要完善相關的保障機制。

【關鍵詞】村務監督  監督職責  保障機制  

【中圖分類號】D920.1    【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會適時指出要建立健全村民監督機制，2015年中央“一號文件”再次強調要完善村務監督機制，2017年12月初，中辦、國辦又專門下發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，針對實踐中存在的突出問題，對全面完善村務監督委員會的制度和機制作了更加明確的規定。

當前一些地方的村務監督流于形式

我國廣大農村地區的村務監督實踐中，仍存在一些問題。首先，因為傳統村落具有較為典型的熟人社會特征，人情、面子等因素導致村民不愿監督、不敢監督。其次，在一些農村，村干部有較高的權威，普通村民與村干部之間難以形成公平對話的機制。由于信息不對稱，村務監督委員會的成員難以發現集體資產管理中存在的問題。一些村監委成員擔心村干部的打擊報復，不敢理直氣壯地行使監督權力，再加上當前制度設置的不完善，有監督意愿的村民也難以介入到農村公共事務的管理活動中。最后，盡管《村民委員會組織法》中規定了村務監督委員會制度，但是對于村監委的職責權限、監督內容、監督的手段與方式以及監督的效力欠缺具體的、可操作的規定，導致了一些地方的村民監督委員會流于形式，不能實現制度設計的目的。

上述問題的出現，有認識不足和制度機制不完善兩個方面的原因。首先是對村務監督委員會制度的認識存在著一些誤區。調研發現，農村基層組織和村干部的困惑有：第一，設立村務監督委員會是否造成村莊治理資源的浪費？第二，設立村務監督委員會是否會降低農村治理效率？第三，設立村務監督委員會是否會限制村莊的發展？上述三個認識誤區的錯誤在于，沒有充分認識到并尊重村民在經濟社會發展中的主體地位。根據我國《村民委員會組織法》的規定，我國實行的是村民自治制度，而不是村干部自治制度。更為重要的是，當前村務監督不完善的現狀，與制度不完善直接相關，即在制度層面上，并沒有形成能夠保障村民監督委員會行使職權的有效機制。過于籠統、原則的制度，不能有效解決無人監督、無力監督和無法監督的問題。

切實解決村務監督中無人監督、無力監督和無法監督的問題

2017年12月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），針對村內監督失效、村官貪腐現象凸顯和鄉村社會治理機制不完善的問題提出了明確要求。

針對無人監督的問題，《指導意見》明確規定，設立村民監督委員會是進一步完善村民自治機制和村級工作運行機制的重要舉措，是村民監督村務的主要形式。因此，要保證其能夠在村務監督活動中發揮有效監督的積極作用，就應當加強村務監督委員會的隊伍建設。在推選村務監督委員會成員時，應當重視新農人在當前我國鄉村治理中發揮的重要作用。近年來，返鄉就業的大學生越來越多，這部分群體具有比留守老人、婦女更為寬廣的視野，具有一定的監督知識和能力，應當積極調動其參與村內公共事務治理的積極性。要發揮已經卸任的原任村干部在村務監督委員會中的作用，他們對于村莊事物治理的環節、流程更為熟悉，能夠在監督過程中及時發現問題、指出問題、解決問題。此外，村務監督委員會的成員要體現出廣泛的覆蓋性，防止形成利益共謀，產生新的不公平、新的沖突和矛盾。

針對無力監督的問題，《指導意見》進一步明確了村務監督委員會的職權，就村務監督委員會及其成員的知情權、質詢權、建議權等權利進行了規定。為了避免信息不對稱造成村干部專權可能，規定村務監督委員會及其成員有權列席村民委員會、村民小組、村民代表會議和村“兩委”聯席會議，有權知悉涉及村民、村集體利益的村內管理事務的具體情況，并有權對涉及本村村務、財務等事項進行審核與質詢。為避免村干部利用特權干預、限制監督權的行使，《指導意見》規定村監委有權在必要時可直接向縣級黨委和政府提出建議，通過外部監督的輔助，共同解決村內貪腐、侵害村民利益的違法違紀問題，彌補內部監督的不足。此外，《指導意見》為避免村內領導干部利用優勢地位干擾村監委及其成員監督權的行使，規定對打擊報復村務監督委員成員的有關人員實行嚴格責任追究制度，以保障村務監督委員會及其成員能夠在制度保障下切實、有效履行監督職責。

針對無法監督的問題，《指導意見》完善了村務監督委員會權利行使的對象、權利范圍等一系列相關的規范性內容。首先，《指導意見》對監督內容進行了詳細的規定。當前國家重點推進鄉村振興戰略，為改善農民生活、引導農業發展而向鄉村投入了大量的財政扶持資金及其他的惠農政策，其間較易發生利用職權牟取私利的不法行為。《指導意見》規定村務監督委員會有權就村務決策和公開情況、村級財產管理情況、村工程項目建設情況、惠農政策措施落實情況等事關村民切身利益的問題進行監督。其次，《指導意見》明確了村務監督委員會的具體規則方式，包括收集意見、提出建議、監督落實、通報反饋4個階段，對監督事項進行全程監督，及時發現并糾正問題，并應當及時通報監督結果，真正做到為村民負責、受村民監督。

村務監督委員會的機制保障

當前，在落實《指導意見》的同時，還需要完善相關的保障機制。當前迫切需要解決的兩個問題，一是需要將村務監督委員會制度的實施與鄉村振興戰略目標相結合，尤其是應堅持以“德治、法治、自治”作為鄉村治理的基本原則；二是要把村務監督實踐中的寶貴經驗和黨中央關于村務監督委員會的相關政策，以法律規范的形式確定下來，使其更具有權威性、普適性、可操作性。具體而言，一方面，需要妥善處理村務活動的內部監督和外部監督的關系，建立起以內部監督為核心，以外部監督為保障的村內公共事物的監督機制；另一方面，需要盡快完善《村民委員會組織法》的相關規定，確保村務監督委員會的監督工作于法有據。

村務監督委員會作為村莊內部的監督機制，與基層黨組織和鄉鎮政府的外部監督相比更具有優勢。村民監督委員會對村內公共事務進行監督，一方面是因為村莊資源屬于本村或者本組的農民集體所有，村民對這些資源的管理和使用有決定的權利，村民委員會接受村民委托對集體所有的資產、資源和資金進行管理，其管理行為是否公正、管理程序是否公開、管理的結果是否公平，都首先需要村民自己判斷和評價。村內資源的管理和使用會影響到每一個村民的利益，村民也因此具有更強烈的監督意愿。另一方面，基于血緣、親緣、地緣等關系形成的村莊，具有一定的內部封閉性，一些問題只有通過內部監督機制才更容易被及時發現、及時處理。隨著國家對農業和農村工作的重視，中央和地方都加大了對農村的財政扶持力度，村莊掌握的資源越來越多，如果缺乏內部監督，小官巨貪的現象就難以避免。村務監督委員會作為村民自行監督的一種法定形式，具有便捷、直接的全程監督的條件。但是，當前我國廣大農村地區的村務監督委員會的權威性不足，使之在某些情況下不能夠真正有效地震懾違紀貪腐人員。因此，還需要與外部監督相結合，內部監督在信息獲取方面的優勢與外部監督在權威性及強制性方面的優勢有效結合，將村務監督制度真正落實到實處，使之更具可操作性。

（作者為中國農業大學農業與農村法制研究中心主任）

【參考文獻】

①《身份證“網證”，要便捷也要安全》，《科技日報》，2018年1月5日。

責編/肖晗題    美編/楊玲玲

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