十九大報告中明確要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“推動社會治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會治理格局”。這說明隨著對社會治理認識的加深，中央層面上的社會治理體制、新目標與新格局已經基本定型，表明黨建引領社會治理，將創造性地以政黨和政治機制來促進行政體系和社會力量的有效銜接，帶動并提升在執政黨引領下的整體性治理實踐。
在中央政策指導下，面對實際問題，地方層面涌現出大量的治理創新實踐案例。如上海自2014年“1+6”文件實施以來，探索“創新社會治理，加強基層建設”的改革實踐，取消了城市街道辦事處的經濟職能，促使基層管理重心全面轉移至公共服務、公共管理與公共安全領域，進而全面推動基層政府精細化探索的城市治理新路子；成都在市級層面統籌城鄉，在基層社區層面建立公共服務資金，培育專業化社會組織和社區組織，推行社區營造，突出社區主體性，提升公共服務質量；廈門市以“美麗廈門，共同締造”為主旨，探索出基層政府提供公共產品的新模式和政社互動新機制；廣東等地探索出“公益招投標”等制度；海口、南昌等地進行了街道層面的參與式預算試驗等。
盡管從中央到地方、從國家到社會對構建社會治理新格局達成了共識，但在具體的實踐中，這種多元共治格局發展的并不順利，不同主體間在權力配置、權責劃分以及關系協調、評價考核等方面缺乏明確的體制機制，造成新的治理體系在理念與現實上的脫節。黨的十九大提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”，根本目的就是要解決社會治理格局基本確定但難以有效落地的重大問題。習近平總書記曾多次強調，“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制”。基層社區的改革與創新必須以民生為根本，以為城鄉居民提供全面服務管理為抓手，從而解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，讓老百姓能夠有一個較為安心的預期。
以治理重心下移解決社會治理的權力配置問題，目前已成為關鍵的政策話語之一。那么如何讓這一政策話語落地、社會治理重心該如何下移、下移之后的基層社區治理格局如何運轉等問題，則是當前理論和實踐亟需解決和厘清的重要課題，需要對治理重心下移的操作路徑有準確的把握。筆者對如何實現城市的社會治理重心下移作嘗試性進路探討：以管理、服務、資源下移為突破口，打通頂層設計框架和基層實踐創新之間的統一協調與內在連接機制，從制度上設計建立行之有效的體制機制推動社會治理重心下移，從操作上探索基層社會如何對接重心下移來實現共建共治共享的治理格局。最后，從方向上確保和加強基層黨建在社會治理中的引領作用。
社會治理重心下移突破口：管理、服務與資源
管理下移：城市基層政府責任體系與實現路徑
管理下移指的是公共安全、公共管理下移等綜合管理職能的下移，落實屬地化責任制。管理下移的體制設計暗含一定的前提基礎，即管理職責劃分歸類，哪些職責應該下放，哪些職責應該保持高位。如果采取一刀切的方式將管理職責重心下移，將加劇基層行政負荷，使基層無法有效運轉。例如，筆者在上海某街道調研時，某書記反映目前的社區管理責任無所不包，涵蓋居民從搖籃到墳墓的各種事宜，社區安全、社區衛生、社區教育……以及目前即將要開展的防汛、防臺風工作等等。這反映出目前基層管理中的一個趨勢，街道正日益成為一個“轄區承包者”，包攬轄區內幾乎所有的社會管理事務，擔負守護一方安全的重任。因此，落實管理下移的主線，必須以實現新時期基層社會綜合性管理職能為落腳點，明確分類責任管理體制的總體框架。可以借用公共選擇理論中的物品分類理論，奧斯特羅姆的制度分析與發展框架中的相關理論，提煉社會管理事務的分類維度。從綜合管理職能出發，將公共安全、綜合治理、社會治安防控、矛盾化解以及涉及到居民基本權利與生活的行政性事務等納入到屬地基層政府責任清單，并撤銷街道一級基層部門的經濟職能。為此，需要從縱向上重新界定基層政府與上級政府之間的權責關系和資源配套制度；在橫向上界定條塊之間的權責關系，并將這些責任以法律法規的形式固定下來。同時，為保證管理下移后基層治理體制的有效運行，需要建立基于社會綜合管理績效的考核與激勵機制。因此，以社會綜合管理水平為中心，設計一個正向激勵的基層綜合管理指標體系，是實現管理下移的重要步驟。
服務下移：專業化職能與城市基本公共服務
服務下移涉及到政府職能部門，重在政府專業化職能的下沉和城市基本服務的下移，此處的重點在于政府職能部門的服務方式轉型、社會組織的發展培育以及兩者的能力與協同機制。通過服務下移實現為群眾提供精準有效的服務是社會治理重心下移的重要目標。實現這一目標，需要探索以政府職能部門為責任主體的城市專業化職能和基本公共服務社會化、一體化提供方式。
第一，城市專業化職能的下移。政府的專業化職能，是指各種專業化、行業化的管理部門（如衛生、公安、教育、城管部門等）的職能。專業化職能具有技術優勢和行為標準化、程序規范化的特征。但這一職能的下移也容易帶來“碎片化”和“區隔化”，專業技術人才相對轄區來說短缺，信息技術高門檻造成與民眾的隔膜，導致缺乏與民眾溝通時所需要的“情感”和“共同話語”。因而，在專業化職能下移來提供服務的同時，也要注重屬地化服務的積極性。在屬地化服務供給過程中，社區組織更為關心它的服務對象，更有優勢立足本土解決現實問題，相比較專業化的服務更具有彈性、效率、創意和關懷精神。
第二，城市基本公共服務的下移。通過結合公共服務理論、政府職能理論以及治理理論和一些地方的實踐，如上海等地綜合執法和市場監督體系等垂直化體系，“一站式”辦公和“一條龍”服務的“梅州模式”等，探索基本公共服務的社會化體系，采取購買服務的方式，通過公開招標、社區服務平臺，構建社會協同機制實現服務下移，破除目前“上有千條線，下面一針穿”的基層治理困局。
為此，需要探索新的資源配套機制和運作機制。它包括與網絡化、精細化相結合的黨委統一領導下的政府部門間聯動機制；社會組織發展與能力建設機制；購買服務與參與式評估機制；政社之間的協同機制，以確保服務下移后的基層社會治理體制有效運行。要解決的核心問題包括：統一領導與基層裁量權之間的的關系、責任追究與激勵機制之間的關系、政府負責與社會協同之間的關系、社會組織能力建設與評估考核之間的的關系、法治保障與動態調整之間的關系。
資源下移與相關配套制度建構
資源下移主要是解決管理、服務下移的人、財、物等權力、資源配套措施。就下移的實踐而言，不僅要從管理、服務嘗試下移，更要有相應的配套制度來實現下移，保障下移的效率和效益。正如同行政執行影響政策的最終效率和效益，下移的配套措施也會對下移的效果乃至最終社會治理的效果產生重要影響。管理與服務是功能性的，兩者必須有相應的資源配套。而且，考慮到街道在科層體制中處于最低端，需要給街道配置與管理、服務相對應的管理資源，切實強化街鎮協調，調動各條線部門處理現實事務的權威和能力，最終使得基層的公共事務能夠在基層解決。這就涉及到現有管理體制的權責關系，需要研究如何下移，即與管理、服務下移相配套的權力和財、物等資源下移。就資源下移而言，可以由社會組織或社會團體制定合理的規章制度，在政府的監管之下實現資源的合理調配。管理重心的下移如果輔之以社會組織之間的資源合理調配與社區自治資源的挖掘，那么隨著社會性的發育與社會治理多元主體的孵化，社區治理能力上升、重心下移所帶來的管理和服務事務就能得到自然而然的消化。
總之，目前的社會治理創新中，政府的職能表現為公共安全、公共管理和公共服務。因此，筆者將下移的重點分為管理、服務和資源。即通過管理下移解決安全和綜合管理問題，如網格化管理；服務下移則分為專業化職能下移和城市基本公共服務職能下移，充分激發社會智慧的涌流；通過資源下移解決與此相配套的權力、資源等問題。
社會治理重心下移后基層的體制機制設置
針對管理下移的以街道為主的基層政府治理體制與機制
如何在管理重心下移后，構建基層政府在公共安全、綜合治理等綜合管理職能上的全面責任制？如何建構社會治理水平績效的指標體系以及在此基礎上的考核與激勵機制，推動基層政府的職能轉變？如何實現基層政府與社區居委會之間在管理職能上的關聯與銜接？要實現基層社會治理的各項職能，保障重心下移后政府責任體制的良好運行，需要一系列配套的制度保障，如資源下移及其法律保障機制、責任機制、激勵機制、考核機制和聯動機制等，這是實現社會治理重心下移的重要保障。法律機制，要保證權責關系界分明確，需要有相應的制度保障，通過法律規則制度進行明確；激勵機制，如果無法形成一個激勵相容的機制，基層公共治理就會相互推諉，無法形成一個有序良好的運行秩序，應通過構建有效的激勵機制保證各個參與主體有效地參與到基層社會治理中來；聯動機制，實現基層社會治理中各項公共事務的有機聯動，是打破政府橫向間關系封閉和管理“蜂窩狀”“碎片化”的問題關鍵；考核機制，需要通過對效果的評價來加強政府責任管理體制機制優化，通過設立基層政府社會治理績效評價指標體系的構建對政府層級責任和部門責任進行落實。
針對服務職能下移的體制機制
基本公共服務的下移，主要是街道一些服務職能的下移。政府職能部門服務職能下移的承接方是社會組織，因此社會組織服務體系建設是非常關鍵的一環，根據目前的現狀和合作治理的理論，社會組織體系應該包含三大類型的社會組織：專業化社會組織、社區自治組織以及社區自組織。
目前，社會組織的能力問題是制約社會組織參與城市基本服務的關鍵因素。因此，如何提高社會組織的能力也是實現服務下移的重點。社會組織與政府職能部門相比，其組織方式與服務方式都有很大的差別，能否有效銜接是一個關鍵問題。社會治理重心下移本身不是目標，如何保障社會治理重心下移后能夠提供良好的基本公共服務才是關鍵。所謂運行良好是看其是否能夠為基層民眾有效公正地提供安全、有序、平等與高效的公共服務，也涉及到不同主體間的銜接與協調。實踐表明，在新型社會治理格局下，掣肘社會治理能力與治理水平的恰恰是政社不分，以及黨、政府與社會組織、社區自治組織的關系不明確。不同主體銜接與協調主要包含以下幾個方面：黨的全面領導與其他公共服務參與主體的職能銜接與協同；政府與社會組織、社區自治組織之間在基本公共服務中的銜接與協同；社會組織之間在提供不同公共服務中的銜接與協同；社會組織與社區自治組織、社區自組織在基本公共服務中的銜接與協同；社區自治組織與黨和政府、社會組織、社區自組織以及社會公眾在基本公共服務中的銜接與協同。
當前，社會組織由于發展歷史不長，并受制度空間的約束，除社會組織能力不足的問題外，還存在以下兩個問題：第一，社會組織的專業化不足，不能適應和滿足基本公共服務的需要，社會公共服務職能下沉后找不到可供對接的社會組織；第二，相關法律法規沒有跟上，無法保障社會組織的基本權益。因此，還需要重點解決這兩個問題：一是為應對多元化社會需求，需要建立能夠提供多樣化社會公共服務的社會組織服務體系，這是保障社會治理重心下移，提供優質基本公共服務的前提。二是法治保障的問題，必須通過法律制度明確其在公共服務供給過程中的權責關系，以制度形式對社會組織賦權增能。另外，要建構社會組織基本公共服務績效評估機制與評估指標體系。社會治理重心下移的目標是提高公共服務水平，政府既然購買了服務，服務產品的質量評價也是政府的基本職責。一般來說，績效評估必須明確，應該建立科學有效的評價指標體系。這個指標體系應明確：評價的主體、對象、目的、標準、價值內涵等內容。
社會多方參與機制
引導駐區單位、群團組織和社會組織參與基層社會治理是基層治理新格局的重要內容，特別是專業化社會組織的發展及其能力機制、社會組織購買服務與參與式評估機制等。
創新社區層面的協動機制，進而實現社區公共服務供給的專業化、社會化。主要內容分為三點，即黨建引領創新機制、三社聯動機制與網格化治理機制。黨建創新引領機制。政府職能部門的基本公共服務職能下沉到社區，社區如何有效提供基本公共服務？該環節重點研究的是在多元共治和協同治理等理論指導下，如何建構社區服務中心運行機制，如何運用社區基金會等機制在社區層面提供有效的公共服務？因此，在理論指導與地方性創新案例中，該環節深入研究黨建引領社區治理協動的創新機制。三社聯動機制，它屬于“行政主導性的協動”。三社聯動是居委會、社會組織和社會工作者在社區領域圍繞社區居民開展的社區治理活動，其目的是提高居民福祉、實現基層民主、促進社區內生性發展；作為自治協商平臺的居委會和項目運作載體的社會組織，專業服務提供者和社工之間均存在雙向互動關系。網格化治理機制，它屬于“綁定性協動”。建立和完善網格化的聯動管理機制，是當前基層社區治理創新的重要特色。依托社區網格化管理系統，構建基層社區治理的協同創新機制，是實現社會管理精細化、下沉公共服務、跨部門聯動的有效手段。但是，社區網格化也存在創新理念的持久性問題，社區網格與社區居委會之間的協調問題，監督機制不健全問題等。需要通過對各地社區網格化治理的經驗進行分析，探尋網格化治理的長效機制。
社區治理體系及其社區共同體構建
管理、服務、資源的重心下移，最終要落實在社區。“更好為群眾提供精準有效的服務和管理”，需要構建以社區為中心的治理平臺和以社區為本位的治理體系，承接自上而下的管理與服務職能，同時結合傳統與現實，培育公共精神，發展新時代的基層社會動員機制，在此基礎上完善自我管理、自我服務的社區治理。社區層面需要探索以基層黨支部為核心的平臺建設，包括行政事務平臺、社區服務中心平臺、社區自治平臺，并在此基礎上打造以基層黨支部為核心的多方參與的社區治理體系，并制定標準化社區服務提供體系。此部分還將包括：社區公共精神建設；業委會、物業與小區管理的關系處理；社區自組織與社會資本的培育；傳統文化與資源的發掘及其再生性整合；行政體制與社區自治之間的有效銜接等。總之，是以人民為中心實現基于共建共治共享的城市社區精準服務體制機制創新。
黨建引領：城市基層社會治理中黨的領導機制及法治保障
社會治理重心下移，建立全社會參與的基層社會治理新格局涉及到方向性與合法性問題，也涉及到條塊之間、政府與社會之間和社會網絡內部的協調與整合。因此，構建以基層黨組織為核心的黨的全面領導機制，通過黨的領導體系和組織網絡協調各方，并推進黨的領導制度化、法治化是關鍵取向。
社會治理體制機制創新中，有必要將基層社會治理的重心下移、關口前移，扎實做好基層社會治理和服務工作。堅持黨的核心領導地位是推動社會治理重心下移和保障基層社會治理體系良好運轉的根本保障。黨在基層社會治理的核心領導作用包含三個部分：一是黨在政府部門和社區黨工委的黨委領導；二是黨對新社會群體、社會組織以及社區社會組織，如業委會等社會治理主體的領導；三是黨的組織網絡作為社會治理體系中連接體制內外和不同治理主體的平臺引領。
把黨組織領導的八大群團組織（工會、青年團、婦聯、僑聯、殘聯、文聯、社科聯、工商聯）建設為樞紐型社會組織，以樞紐型社會組織聯系和服務各類經濟社會組織，形成自上而下的組織動員體系和自下而上的利益訴求反映渠道，并使之成為吸納民意、反映訴求的主渠道。重點研究城市社會組織的培育，社會組織治理網絡、社會治理決策網絡、社會組織參與公共服務等黨社協同的社會治理，把更多的精力投放到城市社會組織的發展與建設中。社會組織是推進社會治理重心下移的重要組織力量和實施幫手，應充分發揮社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的積極性。要加大黨組織向城市基層社會組織提供政策服務的力度，加強城市各級基層黨委與社會組織溝通互動平臺建設。
通過法治確保社會重心下移的有序性和穩定性，確保多元社會主體參與治理協調一致。黨的全面領導要走向法治管理，這可以從三個方面入手：一是堅持依憲治國，實現法治，通過國家的根本大法憲法條文和其他配套法律的實施來規范和明確相關的權力來源、權力運行、操作機制以及實施范圍等；二是實現“陽光法治”，通過《中國共產黨黨務公開條例（試行）》積極穩妥有序推進、統籌各層級各領域黨務公開工作，這是發展社會主義民主政治的必然要求；三是制定實施社會組織法。這是社會組織良性發展的基礎。在社會組織法中要明確規范基層黨委領導權的來源、領導方式、領導機制、協調機制以及日常工作機制等。
【本文作者分別為華東理工大學社會與公共管理學院教授、博士生導師，華東理工大學社會與公共管理學院博士生 ；本文為上海市哲學社會科學規劃“改革開放40周年系列”重點課題“改革開放40年我國城市社區治理實踐與體制創新研究”階段性研究成果（項目編號：2017DHA006）】
責編：趙鑫洋 / 楊 陽