二元經濟結構的背景下，我國傳統城鎮化下城鄉融合發展過程中城市傾向性政策使得城鄉發展不平衡，收入差距加大，同時城鄉分割的戶籍制度和管理政策導致社會福利以及教育資源的傾斜，進一步固化了城鄉之間的差距。為城市建設貢獻巨大力量的流動人口卻無法享受城鎮化的成果，真正公平公正意義下的城鄉融合發展基本無法實現。目前城鎮化下城鄉融合發展過程中，如何解決這一問題，是擺在各級政府面前的一項主要任務，也是解決好眼下和未來“三農”問題的一個關鍵。
2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉辦。國家主席習近平在會議上發表重要講話，分析我國城鎮化發展趨勢，明確推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和重點任務。國務院總理李克強在報告中論述了我國當前城鎮化工作的著力點，提出了下一階段的具體部署。此次會議是新中國成立以來第一次專門研究和部署城鎮化工作的最高級別的工作會議，標志著對中國城鎮化規律的深刻認識和全面把握，標志著中國已經進入了新型城鎮化下的城鄉融合發展時期。
就本質而言，新型城鎮化是城鄉邊界日益融合直至徹底消失的過程，而不是日益強化的過程；是城鄉公共服務水平日益趨同的一個動態過程，而不是其他；是以人為本，解決人的問題，而不是物的、城的或其他的問題；是關乎人的吃穿住行、教育、醫療衛生、文化娛樂、幸福的問題，而不是其他；新型城鎮化是人的城鎮化，而不是高樓、廣場。
新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城鎮規模擴大、空間擴張，改變為以提升城鎮的文化、公共服務等內涵為中心，真正成為具有較高品質的宜居之所。以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、綠色生態宜居、和諧發展為基本特征大中小城鎮、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進，本質就是實現可持續發展的城鎮化。
因此，實現真正公平公正的城鄉融合發展，其根本途徑就是加快新型城鎮化下城鄉融合發展建設，而加快新型城鎮化下城鄉融合發展建設的一個關鍵性任務就是迅速建立起一個適應新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理體系，在這種情況下，研究相適應的新型社會治理體系就十分必要和緊迫。
新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理
十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”概念，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。城鄉社會治理作為國家治理的一個重要部分，是中國現代化進程中的重要一環。新中國成立以來，我國城鄉社會治理經歷60多年的發展，取得了非凡的成就，然而隨著新城鎮化下城鄉融合發展建設的進一步深入，城鄉尤其是農村地區的新問題日益顯現。
傳統意義上治理的釋義是管理，統治，得到管理、統治；僅是政府的管理工具，是指政府的行為方式，以及通過某些途徑用以調節政府行為的機制。現代意義下的治理，則是治和理的結合，即“治+理”（regulation+by heart）。治即規制，規就是規矩、規則、制度。理則是打理、梳理。規制要求合規，符合要求，按規矩辦，強調治理的制度規則剛性的一面；打理則需要精心、細心、用心，精益求精，強調治理的制度規則柔性的一面。
治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程。治理的建立并非以支配為基礎，而以調和為基礎。治理同時涉及公共、社會部門。治理并不意味著單單一種正式規制，還有賴于各個社會主體持續的相互作用。
與統治、管制不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動過程，這些管理活動的主體未必是政府，也不一定必須依靠國家的強制力量來實現。現代治理與傳統管制不同之處在于：首先在管制依據上，治理須有法律法規作依據，是受嚴格約束的有限管制，而管制則不一定基于法律，有時甚至是官員的任意行為；其次在管制內容上，治理體現一視同仁，管制卻經常失之公允，如對特定企業或人員給予照顧；再次在管制程序上，治理是制度化的，程序公開、透明；管制隨意性大，經常暗箱操作；最后在管制結果上，治理充分考慮政府官員可能出現的非理性行為，因而有相應的救濟措施；管制則比較欠缺。總之，現代治理中的管制也是廣義的公共服務，是寓服務于管制之中的政府行為。
從社會治理結構上看，傳統城鎮化城鄉融合發展過程中，我國主要采用的是科層制結構作為治理的組織結構，設置中央—省—市—縣—鄉五級行政層次，中央政策通過這種金字塔式的層級結構逐級向下推行。傳統城鎮化以中央、地方政府為主導，依賴政府計劃指令，過度追求城鎮化比率、國內生產總值指標的增長，忽略了城鎮化的質量，粗放式發展模式往往造成資源浪費，生產效率不足，缺乏因地制宜的靈活性。
新形勢下，在城鄉融合發展過程中，社會治理已不僅僅是政府部門對社會的管理，還應包括正確處理政府部門之間、政府與社會之間、政府與市場之間、政府與群眾之間及群眾與群眾之間的關系，如環境治理。社會治理要求遵循社會發展客觀規律，管理者與被管理者是平等的，要共同構建社會秩序，管理者自身也要受到規則約束，接受監督，與被管理者形成良性互動，形成有效的協作關系。可以說，城鄉融合發展社會治理的關鍵是人本理念。因此，在城鄉融合發展過程的多元主體中，社會治理應更多地強調社會，包括社會組織、企業、家庭和個人，通過參與、分享和信任等機制將社會治理與城鄉治理過程中的各個要素連接起來，樹立以人民為本、服務為先的治理理念，完善城鄉治理結構，創新城鄉治理方式，提升城鄉社會治理水平，最終實現可持續發展。
新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理體系構建
完善治理結構
國家治理體系的核心是執政黨的領導、人民當家作主和依法治國三位一體的有機統一。針對這個提法，治理現代化的本質特點就是治理體系的科學化+民主化，間或說就是治理體系的健全、規范和可持續性+治理體系的耦合和協調性。因此，新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理體系構建，首先要從整體上完善治理結構，加強黨的領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。
堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，協調利益關系和社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層特別是農村的社會服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾尤其是貧困人口各方面各層次的利益訴求，有針對性地加以解決和管理。
加強社會治理法律法規、體制機制、人才隊伍和信息化建設。激發社會組織活力，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。
創新治理組織體系
按照推進國家治理體系和治理能力現代化要求，新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理應該反思傳統城鎮化中社會治理體系的不足，注重發展策略的靈活性和適應性，通過創新實現社會治理組織體系的現代化。
新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理組織體系上的創新，首先就要注重中央政府、地方政府、民眾、企業等社會主體的多元參與，結合市場手段、法律手段等多種手段向全能型政府邁進；其次中央政府應起到宏觀統籌作用，指導新型城鎮化下城鄉融合的發展方向，給出正確的價值觀，建立健全相關法律法規；最后，地方政府作為實施主體應因地制宜，充分發揮主觀能動性，靈活解決當地的問題，體現因地制宜靈活發展的重要性。
除此之外，政府還應該利用市場力量，鼓勵企業等社會主體參與新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理的進程。正確處理好依法治理、基層自治、市民村民德治與社會共治的關系，綜合運用法律規范、道德約束、輿論引導等多種方式和手段，加強和完善以黨組織為核心、農村村民自治為基礎、村民廣泛參與、各類社會組織互動合作等多元主體協同參與的城鄉社會治理組織結構體系。
具體來說，創新治理組織結構、治理方式方法和具體手段包括：層級化向扁平化轉變（組織）；直接向間接轉變（方式）；傳統的剛性向柔性轉變（手段）；強制性向誘致性轉變（政策）；命令式向誘導式轉變（方法）；單項向雙向轉變（行為）；貓捉老鼠向協商合作轉變（策略）；充分發揮社會輿論的監督作用（監督）。隨著經濟的發展，包括新聞輿論監督在內的群眾民主監督，是擴大群眾有序政治參與的手段，也是依法治國基本方略的必然要求，更是構建城鄉融合發展社會治理生態的主要保障。
強化社區參與和服務功能
與單純的城市或農村社會治理相比，城鄉融合發展過程中的社會治理問題更復雜，且更難解決。社區參與是社會力量介入城鄉融合發展社會治理的基礎，現代社會治理中，社區參與作為主要的治理手段，我國也不例外。早在《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》中就強調，在實施整村推進扶貧的時候，要進行參與式的村級扶貧規劃。而自十八大以來精準扶貧過程中，更是強調精準識別貧困戶需要村民參與，各級干部要實地走訪貧困戶，聽取貧困戶的意見。不過也應看到，在當前城鄉融合發展過程中，許多地區特別是貧困地區，農村社區呈現出空心化和無組織化的特征，社區參與困難重重，所以，更應廣泛推動社區的參與。
組建以城鄉區域化黨委為核心的新型社區，實行“組織共建、資源共享、干部共管、事務共商、難題共解、發展共促”，從而實現城鄉區域內共同體的協同治理與發展。通過引導城鄉區域內共同體抱團合作，統籌整合城鄉區域資源實行難題共解互幫互助；通過搭建城鄉區域化公共服務平臺，讓群眾在家門口就能享受到便捷完善的服務；通過城鄉區域內共同體整頓轉化，促進基層干部和基層組織自治能力的提高，實現城鄉社會的協同治理。
健全社區黨組織領導的基層群眾自治制度，推進城鄉居民依法民主管理社區公共事務和公益事業。在這個基礎上，鼓勵各個地方村鎮通過合作團體的方式實現共同發展和共同繁榮。在新型城鎮化下城鄉融合發展過程中，農村基層群眾自治制度特別反映在農村地區基礎合作社的組建和相應工作的開展上。
加快公共服務向村鎮延伸，整合人口、勞動就業、社保、民政、衛生計生、文化以及維穩、信訪等管理職能和服務資源，加快信息化建設，構建綜合服務管理平臺，引導各類社會組織、志愿者參與社區服務和管理。加強社區社會工作專業人才和志愿者隊伍建設，推進社區工作人員專業化和職業化。加強流動人口服務管理。
創新社會治安綜合治理
新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理需要建立健全源頭治理、動態協調、應急處置相互銜接、相互支撐的社會治安綜合治理機制。創新立體化社會治安防控體系，改進治理方式，促進多部門城鄉管理職能整合，鼓勵社會力量積極參與社會治安綜合治理。及時解決影響人民群眾安全的社會治安問題，加強治安復雜部位的治安整治和管理。理順城管執法體制，提高執法和服務水平。加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。同時還要強化社區組織在城鄉融合發展背景下可持續發展的參與度，保證能夠精準到人，切實解決城鄉融合發展過程中產生的各種社會問題，從社會治理層面推進城鄉融合發展。
同時新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理需要運用多種規則體系。現代社會紛繁復雜，社會治理規則體系也不是單一、同質的，而是由不同類別、不同層級、不同效力社會規范構成的集合體，除國家法律法規外，市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等多種形式的社會規范，對其效力所及的組織和成員個人具有重要的規范、指引和約束作用。因此，在城鄉融合發展社會治理創新中應更加重視運用其他社會規范，引導和支持不同方面的群眾通過制定完善的市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章，進行自我約束、自我管理，規范成員行為，發揮多種社會規范的積極作用。
健全防災減災應急管理體系
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類眾多、分布地域廣闊、發生頻率高、造成后果嚴重，這些都是我國自然災害的典型特點。在這種情況下，健全可持續發展的防災減災救災體制就顯得尤為重要。
要完善地方村鎮應急管理體系，加強防災減災能力建設，強化行政問責制和責任追究制。因此，在城鄉融合發展過程中，不僅要強化對農村地區特別是貧困地區的資金投入和產業投入，更要在政府主導下建立和完善相應的應急管理體系，加強對相應地區群眾的安全知識培訓，保障群眾的生命財產安全。
著眼抵御自然災害，完善新型城鎮化下城鄉融合發展災害監測和預警體系，加強鄰近市鎮消防、防洪、排水防澇、抗震等設施和救援救助能力建設，提高城鄉建筑災害設防標準，合理規劃布局和建設應急避難場所，強化公共建筑物和設施應急避難功能。特別是對于生態環境較為脆弱、易發生自然災害的貧困區域來講，加強監測和預警更加重要。
加強災害分析和信息公開，開展風險防范和自救互救教育，建立適應新型城鎮化下城鄉融合發展需要的巨災保險制度，發揮社會力量在應急管理中的作用。對于這一方面，政府和相關社會組織可以通過統一培訓、定點分發材料等方式增加普及應急知識的頻率，同時重視城鄉特別是廣大農村和貧困地區的防災救災演練，重視村鎮一級媒體對相關知識的宣傳工作。
優化社會治理機制
新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理問題主要體現在四個方面，即決策系統多元化造成政策難于整合；起主導作用的往往是帶有計劃經濟特色的觀念和政策，從而影響了社會治理的穩定性；社會群體和社會組織的參與不足；監督機制缺乏。這些問題也是決策層在推進新型城鎮化城鄉融合發展過程中所特別關注的。十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，提出國家現代化的核心在于完善社會治理機制，其中就包括新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理機制。
在決策機制方面，新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理要建立橫縱向科學決策機制。縱向決策結構由從國務院到各個社會治理領導小組和社會治理辦組成，實行中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市抓協調、縣抓主體、鄉村落實的社會治理工作機制。橫向決策結構包括發改委、財政部、民政部、住房城鄉建設部、人力資源社會保障部等不同部門。為了減少不同部門的利益博弈而帶來的效率損失，橫向決策結構應注重協調不同部門之間的利益和決策，提高決策效率。
在資金管理方面，為減小城鄉差距實現城鄉融合發展，新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理應該著重強調發展經濟，從多方面加大對農村地區、農業部門和農村經濟的支持力度。在資金分配機制上，應確保財政社會治理資金分配的效率性和公平性，中央的財政社會治理資金分配情況應與各地的社會治理成效和資金利用情況掛鉤，保證資金使用效率和程序的公正公開。
在我國，政績考核標準對政府工作具有很強的引導性。在政績考核激勵機制方面，新型城鎮化下城鄉融合發展的社會治理過程，要有效評估社會治理開放項目的成效，把其列入干部政績考核的標準中。同時，為了防止傳統發展模式重蹈覆轍，社會治理績效考核應采用科學的考核方法，不能僅僅是“數字游戲”。應該建立多方位、城鄉協調、可持續的考核體系，引導當地政府更關注質量而非速度。
就新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理來說，在社會治理目標協同機制方面，不僅要注重經濟的增長速度，更應該兼顧社會、文化、生態等各方面協同發展的高質量和可持續性。經濟方面，應該關注集約發展，提高工農業生產率，降低能耗，充分發揮市場的作用。社會方面，應該落實社會保障制度，加大對公共基礎設施的建設，尤其是在農村地區。縮小城鄉在社會福利水平上的差異，讓所有人都能享受到城鎮化的成果。文化方面，應更加注重以人為本和發展教育，尤其是對農村地區的教育財政性支持。生態方面，決不允許存在“先污染，后治理”的錯誤觀念，而應該環境和發展兼顧，遵循“以環境帶動發展，以發展提升環境”的原則。
重視互聯網治理
互聯網治理是社會治理的新領域、新內容。互聯網既是社會治理的對象，也是社會治理可以利用的重要手段。充分發揮現代網絡技術優勢，構建全國性綜合新型城鎮化下城鄉融合發展網絡治理平臺，推進社會治理參與機制，真正建立一個全社會各主體都能參與、都能看到，并且清晰度很高的網絡支撐體系。
在此基礎上，發揮網絡平臺、大數據和電子政務治理功效，為構建新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理生態提供重要的支持，將智慧農村的“互聯網+”模式，互聯網+智慧交通、智慧醫療、智慧社區、智慧教育、智慧政府等發展成為常態，最終推動新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理生態形成。
與此同時，不僅要加強互聯網管理方面的立法工作，還要構建政府、社會與公眾共同參與的互聯網管理體制，整合相關機構職能，強化互聯網行業監管，運用支持手段建立科學有效的監管機制，形成從技術到內容、從日常安全到打擊犯罪的互聯網管理合力，確保網絡正確使用和網絡安全。
發揮人民團體和社會組織的作用
人民團體是黨領導下的群眾組織，是黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶，它們在新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理中肩負著重要責任。社會組織是政府與市場之間、政府與社會之間、政府與群眾之間的橋梁和紐帶，是城鄉融合發展社會治理新的重要主體。
我國目前在民政部注冊登記的各類社會組織達到近60萬個，覆蓋科技、教育、文化、衛生、體育、扶貧、環境保護、經濟發展、權益保護等多個領域。但與發達國家相比，我國的社會組織，特別是能夠適應新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理需要的社會組織，存在種類偏少、數量不足、能力較弱、行為不規范、作用發揮不充分等諸多問題。
要激發社會組織活力，清理和規范現有社會組織，改變“吃財政飯、當二政府”的現象；鼓勵和支持行業商會類社會組織、科技類社會組織、公益慈善類社會組織以及城鄉社區服務類社會組織大力發展；轉變政府職能，建立健全適應新型城鎮化下城鄉融合發展需要的政府購買社會組織服務機制，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，建立健全符合社會組織發揮作用的機制和制度化渠道；完善與新型城鎮化下城鄉融合發展需要相適應的社會組織管理相關法律法規，構建法律規制、政府監管、社會監督有機結合的監管體系，完善社會組織內部治理結構，提高自我管理、自我約束能力，確保社會組織有序發展、規范運行。
加強社會治理人才培養
新型城鎮化下城鄉融合發展社會治理需要一批專門人才，社會工作人才隊伍就是其中的主力。社會工作以專業化方式提供社會服務，在服務弱勢人群、預防和化解社會矛盾、協調家庭和社會關系等方面發揮著獨特的作用。
應按照《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011—2020年）》的要求，加快建立和完善與新型城鎮化下城鄉融合發展需要相適應的社會工作人才培養、使用、評價、激勵保障的制度體系，以人才培養和崗位開發為基礎，以中高級社會工作人才為重點，培養造就一支職業化、專業化的人才隊伍。
志愿者隊伍也是重要的依靠力量，是政府履行社會管理職責的有益補充。各級政府應加緊建立健全社會服務志愿者法規、政策、制度體系，加快志愿服務平臺建設，暢通志愿者參與社會服務的渠道，營造人人愿為、人人能為、時時可為的社會服務志愿者發展環境。積極推動建立專業社會工作者與志愿者聯動機制，構建社會工作者引領志愿者、志愿者協助社會工作者的服務格局。
【本文作者為北京大學貧困地區發展研究院院長、光華管理學院教授】
責編：董惠敏 / 蔡圣楠