社會組織是社會治理的重要主體。黨的十八大以來，中央高度重視通過激發社會組織活力來提升社會治理水平。習近平總書記強調，要發揮社會力量在管理社會事務中的作用，讓群眾依法實行自我管理、自我服務。《國務院機構改革和職能轉變方案》要求基本形成現代社會組織體制和社會組織管理體制，十八屆三中全會決議強調“激發社會組織活力”，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，十九屆三中全會提出“激發群團組織和社會組織活力”，都是具體體現。本文基于近年相關政策文件、宏觀數據及針對政府政策咨詢系統的問卷調查數據，結合對多個省份的調研成果，系統分析我國社會組織參與社會治理的進展、成效、主要問題，并為進一步推動我國社會組織參與社會治理創新提出相關政策建議。
我國社會組織治理創新有了重要進展
黨的十八大以來，社會組織得到了自上而下的重視，取得了較大發展，也產生了良好的社會治理效益，主要表現在四個方面。
法制建設有了領域性突破
2016年《慈善法》出臺，對慈善組織、募捐、信托、信息公開等內容進行了規范，使慈善組織范圍涵蓋目前三大類社會組織，對公募資格實行動態調整，將民辦非企業單位更名為能明確反映機構性質的社會服務機構，大力倡導了公益慈善理念。2017年頒布的《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人、特別法人，增設基金會、社會服務機構兩大非營利法人，與社會團體、事業單位并列，保障了基金會、民辦非企業單位的法律地位。2017年出臺的《境外非政府組織境內活動管理法》與《志愿服務條例》也填補了各自領域的法律空白。
行政改革釋放社會組織成長與參與社會治理空間
圍繞簡政放權的系列政府改革，社會組織的發展空間得到了極大的釋放。這主要表現在三個方面：第一，減少行政干預，優化服務，降低登記門檻。如各地根據中央部署紛紛推進四類甚至更大范圍的社會組織直接登記，允許一業多會、一址多會，降低注冊資金；江陰市厘清了涉及社會組織的行政權力清單，并接受社會監督；邳州市對社團和民非的登記審查從60日縮短至20日；深圳龍崗區探索社工委與政法委合署辦公，更好統籌社會發展與治理。第二，政府將大量專業性、中介性公共服務職能移交社會組織。比如將部分專業資格考試與技術職稱認定職能轉移到協會。第三，事業單位、人民團體、官辦社團等公辦機構改革利好社會組織，如推動有條件事業單位向社會組織轉型，中央提出增強群團組織在社會組織中影響力和凝聚力的改革目標（黃曉勇，2017），部分地方試點人民團體向樞紐型、綜合型社會組織轉型，行業協會商會與行政機關脫鉤已進行了2輪試點。
公益孵化、購買服務、公益創投等扶持工具廣泛使用
為幫助社會組織應對初創期困境，地方紛紛建立孵化基地，給予資金、項目、人才、場地、平臺、服務扶持。比如，江陰、太倉等地在鎮（街）層級成立了社會組織孵化園，在部門條線上成立了專業性較強的社會組織培育中心，培育出了一批公益類和社區服務類社會組織。再如，深圳龍崗區2017年起創建社會組織法務工作室，委托專業律所運營，為全區社會組織在內部治理、資金湊集、合同糾紛方面提供無償法律咨詢和援助。政府購買服務一定程度上緩解了社會組織資源短缺的局面。從國際上看，推進政府購買服務是20世紀80年代以來新公共管理運動的重要趨勢，在推動社會組織參與公共服務和政社合作方面發揮了重要作用。2013年國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》直接推動了這一工具在國內的普遍應用，財政部每年拿出2億財政專項資金支持社會組織參與社會服務，各級民政部門也“主動瘦身、開門放權”，安排財政資金和福彩公益金向社會購買退役士兵培訓、養老、社會救助、社區治理、社會組織管理、社工、收養評估等服務項目。近年部分沿海城市引入公益創投，撬動了社會資本，促進了社會創新和社會治理，也培育了社會組織。
多種監管手段引導規范發展
社會組織黨建工作按照應建盡建原則得到加強，民政部門明確要求在社會組織章程中加入黨建與社會主義核心價值觀內容，政治方向得到保障。業務主管單位和登記管理機關指導為主、相關部門配合的綜合管理體制初步形成。第三方等級評估和對地方社會組織發展的考評機制廣泛用于引導社會組織規范發展。在放寬準入同時，民政部門將年檢、隨機抽查、專項檢查、約談法人、重大事項報告作為日常監管的重要抓手，依法開展行政監管。各地實施社會組織信用代碼制度，建立社會組織管理信息系統，實現信息查詢與應用，使社會組織公信力得到提升，不法社會組織得到清理。
社會組織參與治理的主體地位和作用顯現
無論是從直接參與治理服務方面看，還是從促進就業等間接渠道看，我國社會組織參與社會治理的主體地位和作用都日漸顯現，且未來發展勢頭良好。
社會組織治理主體地位日漸形成
較之經濟增長，我國社會組織數量波動較大，但總體仍呈現持續增長態勢（見圖1，P5）。十六屆四中全會（2004年）和十八大（2012年）后各有一個快速增長的小高潮，2013年、2014年、2016年、2018年社會組織總量連破50萬、60萬、70萬、80萬大關。截至2018年7月，我國共有社會組織80萬個，其中社團36.9萬，民非42.5萬，基金會6532個（見圖2，P6）。
社會組織總量正在向同期事業法人單位82.2萬（2016年）的規模靠攏。2016年我國社會組織萬人擁有量為5.1個，也首次超過基層自治組織萬人擁有量（4.8個，見圖3）。如果加上在街道備案的社區社會組織，實際開展活動的社會組織相當于民政登記的8-10倍。國務院發展研究中心公管所2017年面向地方政府決策咨詢系統的有關調查顯示，地方政府決策咨詢人員將社會組織（70%）視為僅次于政府（84%）和基層自治組織（71%）的重要主體。
沿海部分地方在引導社會組織參與社會治理方面成效顯著，涌現出了一批創新案例。2017年江蘇省出臺了《關于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發展的實施意見》，創新提出支持社會組織參政議政，在各級黨的代表大會和人大中適當安排社會組織代表，在各級政協增設社會組織界別，發揮社會組織在協商民主建設中的積極作用。要求政府召開專題性、行業性會議，邀請社會組織負責人參加或列席；在制定涉及公共利益和人民群眾切身利益的決策事項時，要廣泛征求相關社會組織的意見和建議。江蘇太倉通過購買社會組織服務、開發社工崗位，形成了基層治理的“三社聯動”架構。
一些政府部門有意識地發揮社團自治作用，靈活運用社會組織專業人力資源，在“市場失靈”的領域有效發揮作用。行會商會是連接市場與政府的重要中介，也是我國社會組織中發展最充分的，在訴求表達、溝通協調、行業自律方面作用顯著。比如，針對近年日益嚴重的勞資關系，江陰人社部門一方面直接會同工會、工商聯、企業家協會等中介組織，推進矛盾的內部化解，同時與人力資源經理協會、律師協會等專業性組織合作，定期聘用優秀人力資源經理、律師加入兼職仲裁隊伍，與人社系統工作人員共同構成勞動調解仲裁的“三支隊伍”，成效明顯；寧波發揮產業與人才集聚優勢，試點將塑料機械行業高級工程師職稱評審交給重點骨干企業，由此一改過去職稱評定重論文、科研成果、獲獎、學歷的做法，改善了技工隊伍的發展通道，體現了用人單位需求，提高了人才評價的科學性。在互聯網時代，網絡治理成為線下治理的重要渠道，網絡社會組織應運而生，合理利用網絡社會組織可有效提升社會治理水平。2016年江陰成立江蘇省內首個縣級微信聯盟，通過內部自律，在抵制網絡謠言、暴力、欺詐、色情、犯罪與引導熱點事件輿情方面成效明顯。
社會組織公益慈善和服務作用快速拓展
從類型看，社會組織中社會團體占比在縮小，以公共服務和公益慈善為主要功能的民非組織和基金會十八大以來保持了兩位數的快速增長。2015年民辦非企業單位首次占據了社會組織的半壁江山，基金會雖然起步晚、總量小（見圖4，P8），但2006年來保持了14%以上的增速。
從功能看，與國際上社會組織主要活躍于教育、社會服務、文化娛樂和衛生四大領域類似，我國社會組織活動領域的前幾位依次是教育（30%）、社會服務（15%）、農業及農村發展（9%）、文化（8%）；民非組織則更為集中，前三位及其占比依次是教育55%、社會服務領域15%、衛生7%（見圖5，P9）。社會組織分類發展思路強化了上述趨勢。
值得關注的是，一些社會治理主管部門主動培育或引進專業服務性社會組織，提供社會服務，有效化解了大量社會矛盾。比如，江陰司法部門成立社會組織培育發展中心和監督管理辦公室，改版、拓展、培育了一大批理念相近、各有專長的公益服務類社會組織；通過服務外包，扶持成立了江陰陽光心理咨詢服務所，承擔了社區服刑人員、重點刑釋人員、后續照顧人員等特殊人群的心理干預和幫扶工作；組建的人民調解員工作協會凝聚了人民調解工作力量。在太倉，計劃生育協會依托失獨家庭優秀骨干和社工，倡導發起連心家園關愛服務中心，在關懷失獨家庭中起到了不可或缺的作用；太倉司法部門通過購買老娘舅的社會調解服務，讓老娘舅工作站成為社區調委會的實體；民政部門培育的德頤善社會工作發展中心等建立起了覆蓋各社區的日間照料中心，瑞恩社會工作發展中心開展的“鄰里家園”項目成為當地社區服務社會化的成功范例。
此外，慈善是社會保障體系的重要補充，基金會是公益服務的重要資源媒介。目前我國大量的基金會在助學、助醫、助居方面均起到補短板和資源動員配置的作用。
社會組織快速發展促進了經濟增長和勞動就業
社會組織是市場經濟的組成部分，與經濟增長相互促進。雖然占GDP比重有限，但2006-2014年間我國社會組織增加值與GDP的相關系數為0.86，2006-2016年間我國社會組織就業人數與GDP的相關系數高達0.97。從吸納就業來看，我國社會組織職工人數占總就業人數比重不斷增長，2016年為0.98%（763.7萬人）。
總體上，我國社會組織規模快速增加，活力和能力增強，社會創新不斷，社會治理主體和作用日益顯現。當然，與發達國家比，我國社會組織在社會治理體系中起到支撐作用還有較大差距。此外，我國社會組織吸納就業人員比重（日本2000年就達到了2%）、經濟貢獻率（社會組織增加值占22國1995年GDP的3.5%）等指標也明顯落后于發達國家。
我國社會組織參與社會治理面臨的主要問題
當前我國社會組織治理在法制保障、責任分工、基礎政策支持與培育工具、能力建設方面還存在問題，亟待解決。
社會組織有關法律法規滯后
我國法律法規落后于社會組織發展有多種表現：社會組織基本法缺失，現有法規位階不高；有關法規相互沖突，如民非有關條例規定不可分紅，而民辦教育相關法提出“合理回報”；《慈善法》政策配套未跟上，公開募捐缺乏行動指南；社會團體和民非登記管理條例自1998年沿用至今，登記管理內容不具體不全面，在治理結構、產權、年檢和財務管理、稅收優惠、政策扶持、用工性質和薪酬待遇、執法查處方面缺乏統一規定，已明顯落后改革需要；由于三大條例內容陳舊，登記管理工作大量運用內部解釋，行政執法依據不足或有法難依；直接登記標準至今未出臺，各級政府操作口徑寬嚴不一；備案制社會組織特別是“小微”社會組織增長較快，監管治理未跟進。
發展社會組織的激勵較弱
改革開放的經驗表明，調動發展積極性須有一套有效的包括正向激勵和負向約束的體系，經濟增長、維穩、就業、扶貧等領域就是例證。在社會組織領域，中央層面類似的激勵相對較弱。加上培育社會組織的綜合效益釋放需要時間，省、市級政府多傾向扮演宏觀政策“二傳手”角色，推出粗線條的管理意見或治理競賽，將發展管理的裁量權進一步下放到區縣和街道層（薩拉蒙，2002）。
伴隨自上而下相對較弱激勵的是依賴基層培育社會組織，這其中存在諸多弊端。一是選擇性偏好導致社會協同缺乏持續動力。即基層政府普遍選擇發展能為政府提供急需公共物品且安全性好的經濟和公益類社會組織，而對訴求表達類的支持比較有限。這樣，社會組織參與社會治理與以政府為主導的治理間，難以真正形成良好的協作關系。雖然政府治理目標得以更好完成，但社會訴求和價值無法得到充分體現，社會協同缺乏持續動力，社會組織生態失衡，許多公益服務和社會治理項目缺乏“落地”支持（黃曉春，2016）。特別是，我國社會組織中基金會所占比重相對較小，成為社會組織發展的重要結構缺陷，主要后果是支持社會服務機構的力量較弱。二是強化“內外有別”意識。基于治理競賽的考慮，基層政府傾向支持轄區內社會組織，強化了對轄區社會組織的“庇護”關系，影響到社會組織的持續活力。
參與治理的政策支持不完備
從“雙重管理”階段的管控，到十八大以來政府強調形成現代社會組織體制和激發社會組織活力，社會組織在多元社會治理體系中的主體地位得到充分重視。政府對社會組織參與社會治理的功能預期越來越清晰。除了登記管理部門外，各地司法、公安、環保、衛計、信訪等職能部門也開始積極孵化專業社會組織和購買服務。但總體上，我國社會組織參與治理的作用仍沒有得到有效發揮。根據此前有關“當前我國社會治理狀況”的調查顯示，受訪者普遍認為社會組織參與治理不充分是其所在地區社會治理中較突出的問題（見圖6，P14）。而最大的瓶頸在于參與社會治理的法律法規不健全、組織基礎不牢固，選擇這兩項的受訪者占比分別為51%和48%，社會組織參與治理的基本政策扶持仍明顯不夠。
在直接參與方面，無論是在多元主義的美國還是法團主義的德法，社會組織參與國家治理都有充分的制度化設計。基于“政府職能轉變”和“治理競賽”的推動，我國強調登記注冊、購買服務方面的支持，對社會組織參與治理的政策設計重視不夠。這表現為：從中央到地方還沒有一份政府與社會合作的綱領性文件（王名等，2014）；各地制度化吸納社會組織參與治理的實踐普遍停留在社區層面（如“大黨委”架構），街鎮以上較少；社會組織發聲渠道不暢，各種代表和委員比例不高；現代社會組織治理體制尚未形成。
在參與公共服務方面，社會組織被認為具有較之政府和市場的獨特優勢，這以政府有效引導、激勵和監管為基礎。而在我國，社會組織收入來源有限，政府主導的社會組織靠扶持、協會靠會費、民非靠服務，其他社會組織普遍陷入資金困境。政府購買服務也才剛起步，部門職能轉變不積極不充分，購買服務費用占社會組織資金比重低。我國社會組織的稅收優惠減免資格不是根據活動的公益性認定，缺乏統一認定機構，程序繁雜也導致政策難以落實（李楠、馬慶鈺，2018）。公益稅前扣除資格局限于基金會和少量公益社團且須到省級申報，區縣層面的稅費減免難落實。與《慈善法》配套的慈善組織稅費優惠、金融支持政策未出臺或難執行，社會捐贈動力不足。社會組織人才隊伍建設尚未形成協同合力，薪酬待遇、培訓晉升、職稱評定等方面的障礙仍有待改善。
項目制資金扶持在透明性、規范性、適用性、可持續性方面存在問題
目前從中央到地方，普遍以公益購買和創投方式資助社會組織發展的做法，在幫助社會組織發展、形成政社互動關系方面成效明顯。但項目支持主要基于“部門預算”，在透明性、體現社會需求方面存在天然缺陷，在購買程序、定價標準、績效評估方面還缺乏成熟規范。在持續性方面，單個公益創投項目扶持資金太少，短期服務購買導致社會組織資源穩定性差。項目制目標的多變也不利于社會組織保持戰略定力，不利于服務機構和對象的持久合作，從而提高專業服務能力。由于條塊分割和資源分散，部門重視程度不一，統一的公共服務市場無法形成，社會組織和專業人才難以形成明確發展預期，專業服務能力提升慢。當資金高度依賴政府時，社會組織便會受到許多約束，從而在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至為了維持生存而喪失獨立品格（李楠、馬慶鈺，2018）。因而，項目扶持還存在導致社會組織回到寄生狀態、過度依賴政府的風險。
社會組織運行與參與治理能力不高
以社會企業為代表的商業運營模式的出現，對社會組織維持公益目的與市場運作提供了新的機制和模式，但對其也帶來了新挑戰。多數社會組織習慣行政思維，缺乏社會化、市場化能力，資源動員、協調互動、公共服務能力欠缺。比如，邳州市社會組織運行經費的80%來自政府，太倉市社會組織中真正能發揮作用的只有30%-40%，“僵尸組織”大量存在，社團活動依賴主管單位及領導干部兼職現象依然嚴重。社會組織市場運作能力源于公益理念與治理機制創新。部分社會組織不熟悉或未嚴格執行《會計法》和《民間非營利組織會計制度》規定，仍做企業或者事業賬；部分社會組織未按規定設立監事會、召開會員大會/理事會和換屆。社會組織信息公開與透明程度遠未達到社會預期，有關丑聞直接對其公信力產生負面影響。專業專職人才緊缺，也嚴重影響社會組織規范運營，如太倉社會組織平均專職人員不到兩個，有專職人員的社會組織不到一半。能力提升慢與部分地方政府期待過高的反差有導致社會組織無用論的風險。
推動社會組織參與社會治理創新的政策建議
正確認識發展社會組織與維護社會穩定的關系
在推進社會組織治理簡政放權的同時，通過黨建工作保證政治方向是十分必要的，這既是黨聯系群眾的體現，又是對社會組織的保護。我國活躍的絕大多數社會組織是社會創新的重要來源，是公共服務的重要補充主體，是社會治理的有力幫手，應總結地方探索，積極鼓勵社會組織參與治理。對社會組織應從警惕管控走向有效監管條件下的信任、培育與合作。真正實現依法加強對各類社會組織的監管，推動社會組織規范自律，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。
漸進推動政社合作伙伴關系
資源依附和政府控制社會是我國政社關系的重要特征（李楠、馬慶鈺，2018）。因而，要進一步向社會放權和加快實施政社分開，激發社會組織活力，克服社會組織行政化傾向，遏制“特權社會組織”再生產，試點有條件事業單位轉為社會組織，落實行業協會商會與行政機關人財物脫鉤，讓購買服務成為常態。同時著眼長遠，逐步從建立政社補充關系、協作關系走向合作伙伴關系，形成“強政府—強社會—強合作—真伙伴”的新型治理格局。
第一步，在公共服務、社會治理領域，政府主動培育和引入社會組織力量參與，形成對政府社會管理與公共服務職能的有益補充。第二步，政府逐步將服務性、專業性職能授權或委托給有資質的社會組織，普遍公布“政府向社會組織轉移職能事項清單”“政府向社會組織購買服務清單”和“承接政府轉移職能的社會組織清單”，真正落實適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，由社會組織依法提供和管理，加快形成政社分開、權責明確、契約協作關系。第三步，在一些重大公共服務與社會治理領域主動引導社會組織參與決策創制、管理執行與監督評估，各級政府與部門與專業性社會組織建立常態化的懇談、座談、決策咨詢委員會機制，在黨代會、人代會、政協會中增加社會組織的代表比例，鼓勵工青婦聯等群團組織發揮樞紐社會組織作用，在社區層面推廣“三社聯動”，形成復合治理的組織架構與參與機制，建立政社合作伙伴關系。
盡快出臺社會組織基本法
建議盡快完成三類社會組織管理條例的修訂，出臺社會組織基本法規，明確社會組織性質、產權、作用、在社會治理中的責任分工、政府的監管責任和扶持義務，引導或強制社會組織健全法人治理結構、維護章程的組織內“憲法”地位、規范包括信息公開、人事聘用、公開募捐等日常運作。由此，使社會組織管理制度與當前社會組織改革需要及《慈善法》精神相銜接，為各級管理部門登記管理和執法監察提供有力依據，實現對社會組織行政管理向依法治理轉變。在相關法律制訂和修訂中，為社會組織參與社會治理留出空間。
盡快建立社會組織工作綜合治理機制
各級政府設置社會組織工作委員會，共同決策社會組織管理中的重大問題，推動各部門協同培育社會組織參與社會治理。像激發經濟組織活力一樣重視社會組織治理，借鑒經濟園區建設經驗。總結上海浦東公益孵化園、威海社會組織創新創業園等經驗，由企業提供廠房、由政府出資租賃、社會組織免費試用、企業家或基金會提供公益創投資金，為社會組織參與治理和實現社會創新提供良好配套服務。
健全財稅和人才扶持政策
政府按職能轉變、轉移相應權力和資源；設立社會組織發展基金，對社會組織培育發展給予資金支持；加大公共財政資金購買服務資金，列出階段性的重點公益服務項目清單，優先向養老、矛盾化解、危機干預、法律服務、托幼養育、扶貧救助、家計調查、特殊人群服務、心理健康、公共文化、鄰里互助等領域傾斜，重點向服務對象為困難群體的社會工作機構傾斜，實現政府購買服務常態化。規范管理，建立各部門購買社會組織服務統一信息發布和線上操作平臺，發布購買流程、定價標準、績效考核指引，推行基于社會問題解決程度進行付費；簡化稅前資格認定手續，統一按照公益性目標，落實區縣層級社會組織稅費減免政策。
組織、人社等部門要將社會組織管理隊伍建設納入人才工作規劃。在現有社會工作人才類別中突出社會組織管理人才，為將社會組織工作人員納入現行有關職稱資質認定序列提供渠道和便利。志愿者是社會組織的后備力量。建議對優秀志愿者隊伍給予精神激勵，在升學、公務員招考、信貸等方面給予加分；總結推廣志愿時間銀行制度，形成志愿的時間記錄與服務激勵。
加強社會組織能力和生態鏈建設
抓住法人治理和章程治理這一關鍵，強制要求建立社會組織法人治理機制，將其作為公益購買和創投扶持的重要條件，強化內部約束與自律，發揮社會自治功能。推廣公益創投項目做法，培育社會組織資源動員與服務承接能力。加大財務管理培訓，推行非營利組織會計制度和小微企業代賬。突破原有社會團體和民非組織非競爭性限制，在同一區域和領域引入競爭機制。全面建成社會組織信用記錄和查詢公開系統，在政府購買服務中體現效用。加大培育樞紐型、支持型社會組織（含基金會），總結北京等地由群團組織扮演樞紐型社會組織做法，支持草根類、權益維護類社會組織發展，形成相互支持、種類齊全、功能完備的社會組織生態鏈。
【本文作者分別為國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員、法學博士，中國國際發展知識中心主任助理、國務院發展研究中心研究員；本論文系國務院發展研究中心（由公共管理與人力資源研究所承擔）2018年重點課題的子成果】
責編：趙博藝 / 李 懿