根據《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，我國共有資源型城市262個，涉及28個省（市、區）和126個地級行政區，占全國國土面積的40.71%，這些資源型城市為我國經濟建設提供了重要的能源及原材料支持，為我國建立獨立完整的工業體系以及促進國民經濟發展做出了重要貢獻。但當前，這些資源型城市經濟發展卻面臨著種種困境，以山西（除山西省會太原外，其余地級市均屬于資源型城市）以及東三省（資源型城市占比超過總數的60%）為例，2015年，這四個省份GDP增長率全部位于全國倒數后四位。特別是以資源型大宗產品為重要對象的“去產能”等供給側結構性改革的日益深入，以及“綠水青山就是金山銀山”的大生態理念成為新時代黨中央的戰略抉擇之后，這些資源型地區發展更是面臨著巨大的轉型壓力，其可持續發展陷入到多重困境，甚至舉步維艱，迫切需要引起高度重視。

新時代資源型城市轉型發展困境分析

低附加值資源型產業鎖定與高附加值新產業發展滯后的矛盾

由于歷史和產業基礎等因素，資源型城市發展更易形成對資源產品開發的路徑依賴。在資源價格高漲時，資源產業既快又高的利潤率使其對資金形成巨大的吸納效應，再加上企業主和相關政府官員之間的官商互利，使得其他生產要素日益成為資源等高利潤行業的附屬，從而制約資源型產業向非資源型產業的轉型。自然資源的相對易獲得性、低成本和高利潤特征，也使其對有一定難度但具有較大市場規模和較大發展潛力的大項目和好項目產業發展，產生相對擠出效應。

此外，作為諸多產業原材料的大宗產品價格遠不能隨行就市。雖然其價格變動幅度日益市場化，但依然會頻繁受到國家諸多行政管制或政策調控。而且相對而言，國家愈發對資源價格采用“控高不控低”的非對稱調控原則，這使得以煤炭等資源型產品為主導的城市發展，會受到國家相關宏觀調控政策的巨大影響，形成所謂“煤興城興，煤弱城弱”的共振格局，并陷入“經濟趨好、資源價格上揚時無暇轉型，經濟低迷、資源價格下滑時無力轉型”的不利局面。

在新時代背景下，國家產業發展進入了一個新舊動能轉換期，調存量（對資源型產業等舊動能的調整與限制）與強增量（擴大新業態和新模式等新經濟的比重）等非對稱性產業發展舉措的實施，使更多依賴傳統資源型產業以及高附加值的新經濟發展較為滯后的資源型地區，陷入了缺少優質產業支撐而不舍轉型的困境。

資金外溢與轉型發展資金缺口的矛盾

由于我國在礦業收益分配以及相關制度建設等方面的不健全，資源價格高漲期，巨大的資源收益更多被通過稅收抽走的中央上級政府、民營資源承包業主，以及相關監管和審批部門的利益相關人獲取，而不是被資源所在地基層地方政府或普通百姓所有。大部分的資源收益也沒有用于基礎設施和社會公共服務的完善，導致地方政府無法為資源型城市轉型創造一個良好的發展環境和物質基礎。資源開采的短期性和逐利性也使得資源型城市寶貴的資金常常流向外地而非支持本地轉型發展。如2017年山西省金融機構本外幣各項存款余額32844.9億元，而同期本外幣各項貸款余額為22573.8億元，其中在采礦業、電力、制造業等行業貸款余額僅占全部存款余額的26.3%。

值得注意的是，一旦國家宏觀經濟形勢出現波動，與宏觀經濟共振的資源型產業就會受到強烈影響。一方面，多處于產業鏈上游的原材料等資源型產業會面臨利潤整體大幅下滑的困境，阻礙相關企業的轉型發展。另一方面，對于主要依靠資源型產業發展的地方政府而言，其財政收入也將明顯減少。但是，地方政府用于基本民生、社會公共服務以及財政工資等剛性支出卻較難減少，許多資源型地方政府都陷入“入不敷出”的狀態，不得不依靠上級政府的轉移支付來勉強維持運行，這一境況使得用于支持產業轉型和新經濟培育的有限的政府資金面臨著嚴重的缺口。另外，當前日益深入的金融業“去杠桿”使得金融體系發展相對滯后，而具有較大還款風險的資源型地區企業或地方政府難以再通過金融創新來滿足轉型資金的巨量需求。資源型城市寶貴資金的外溢與轉型發展巨量資金缺口的矛盾，使得企業或地方政府陷入“有心無力”而不能轉型的困境。

人才外流與創新發展人才需求的矛盾

資源型城市較高的產業專用性以及日益高度自動化的產業特征，使其即使在資源價格高漲期，吸納的人才和就業也相對非常有限。例如，山西省經濟發展較快的長治市，2015年，煤、焦、冶、電等資源型產業增加值占長治規模以上工業增加值的比重超過80%，但資源型產業就業人數占全部城鎮非私營單位總就業人數中比重僅為29.69%。此外，由于我國資源型地區開采的大宗產品多屬于資源要素投入的初級產品，技術含量低，使得這類產業對從業人員的技術要求較低，行業的整體薪資水平也相對較低，無法滿足高端人才的高薪資要求，進一步導致人才存在著“低端供應過剩，高端供應不足”的結構性失衡特征。即使是資源型地區自身培養的人才（更多都屬于非資源型產業門類）也常常為了更好的個人發展而流向外地。在資源型地區經濟發展發生較大波動時，資源型地區的各類人才更加明顯地呈現出一種日益增長的流出態勢。而且人口流出的更多是大學畢業生等中青年結構，這部分人群的流出相對屬于中高端人才流失，對于資源型地區的轉型發展將起到更為不利的抑制作用。

當前創新發展已經成為全社會共識，成為中國突破中等收入陷阱并實現高質量發展的重要支撐。尤其是高素質人才已經成為當前決定各個地區創新發展核心的要素資源，而近期國內主要城市（幾乎都是非資源型城市）地方政府紛紛出臺相關優惠政策大力度吸引人才。當前資源型地區遲緩的經濟發展導致的內部人才外流與創新發展需要大量的創新人才之間的矛盾，使其陷入了缺乏創新人才而較難轉型的困境。

資源開采導致環境污染與日益嚴格環境規制的矛盾

二十一世紀的前十年，中國經濟重工業化引致的巨大市場需求，使得以煤炭等為代表的資源型產業獲得了高速發展，高額利潤的驅動與相關制度的不完善（如之前煤炭實行計量而非計價征稅）使資金大規模進入，對自然資源采用大規模、高強度以及粗放式的開采，開采業主在沒有落實完備的環境治理設施的基礎上對資源進行初級開采，造成日益嚴重的環境后果。在中央政府和地方政府有意或無意地忽視和漠視下，本該由企業家承擔的環境治理成本被“外部化”或“社會化”。據不完全統計，全國每年工業固體廢棄物排放中85%以上來自礦山開采；現有煤廢渣高達30多億噸；煤礦排放的廢水每年達26億噸；廢氣達1700億立方米，給資源所在地百姓生活甚至生存都帶來了持續且嚴重的影響。

另一方面，雖然從1978年到2010年的三十二年間中國經濟以年均超過8%的增速高速發展，由一個貧困落后的發展中國家成為僅次于美國的世界第二大經濟體，但中國環境質量狀況則難以令人滿意。《2018年全球環境績效指數（EPI）評估報告》顯示，中國位于180個參評國家中的第120位。特別是近些年，華北地區空氣污染逐漸嚴重使我國的生態欠賬問題更加顯現。黨和國家領導人多次就我國生態文明建設發表系列重要講話，中央環保督察和中央紀委國家監察委對環境問題的監督和追責日趨嚴厲。大生態成為當前及未來國家經濟發展的理念和前提，這將會對以資源型產業為主導的城市發展帶來更加嚴峻的外部挑戰。

傳統全能地方政府主導與有為地方政府引導的矛盾

我國許多資源型城市都是由于資源開采量的不斷增加進而吸納越來越多的就業和相關服務人員而逐漸發展起來的，計劃經濟時期的“政府主導，國有企業主體”格局使資源型地區普遍存在“礦城一體”“煤城一體”“政企合一”等現象，這在一定程度上導致了資源型城市地方政府大包大攬的全能屬性傳統。企業管理城市、企業功能近似等同于城市功能的特征，使資源型城市對改革開放后強調市場化的經濟和社會轉型的適應性和應變性，遠遠滯后于非資源型城市。

資源型城市政府除了通常的公共服務以及服務產業發展外，還要承擔之前企業在社會改革中移交給地方政府的諸多管理和服務事項。資源型城市一直存在“政府強勢”的特點，使本已弱小的社會和非國有企業的發展更為困難，而“該管的沒有管好，不該管的亂管”的低水平政府管理和治理，又使資源型城市的企業面臨著較高的制度成本。在同等條件下，制度成本較低的同行企業在市場競爭中自然處于優勢，這一結果在某種程度上進一步加快了人才和資本遠離這些資源型地區。當前階段，發達地區的地方政府紛紛進一步簡政放權，通過降低制度成本，為相關企業提供更優質的社會管理服務來吸引企業入駐。以往資源型城市的全能地方政府主導的管理模式，與當前需要有為地方政府精確引導的服務模式之間的矛盾，對資源型城市地方政府治理提出更高要求。

資源型地區轉型發展的政策應對

中央政府相關制度頂層設計為基礎

雖然當前我國已經實行了資源有償使用制度和生態補償制度，但實施力度和相關的保障措施還未完善。我國資源型城市依然沒有建立健全可持續發展的長效機制，特別是資源價格高漲期的收益分配與資源價格下降期的成本承擔，依然存在著嚴重的不對等。地方政府很難通過資源型產品的價格機制和收益波動的調節機制來應對宏觀經濟對資源型產業的共振式影響，“收益外流和成本獨享”的相關制度設計現已使得資源型城市陷入了嚴重不利的發展局面，特別是當前供給側結構性改革以及大生態理念日益深化的外部環境，更使資源型地區轉型發展“雪上加霜”。單純憑借地方政府的力量，資源型城市在缺少中央政府的大力支持的條件下是無法實現轉型發展的。

因此，中央政府相關制度的理性頂層設計是資源型城市轉型發展的必要前提。中央政府也應改變過去更多注重資金支持的“硬支持”，轉而更多給予制度創新和先行先試的“軟支持”；中央對資源型城市轉型發展也并不應該是簡單的項目支持，而應該把重點放在資源型城市自身難以解決的問題上，如加快形成能夠反映資源稀缺程度與市場供求關系的資源型產品價格改革、積極探索資源主消費區給予資源主開采區的橫向區際生態補償等。同時可以在借鑒智利等有效規避“資源詛咒”的國家的成功經驗基礎上，對巨量資源收益進行更偏向地方政府及當地百姓的共享性分配和透明化管理，改變當前較少考慮區域發展的現實與發展巨大不平衡性的“一刀切”的環保政策等。

高效有為地方政府的構建為支撐

新時代資源型城市低水平的政府治理越發成為地區轉型發展的體制原因。因此，地方政府應以簡政放權為契機，減少對市場的不合理干預和對市場主體的不合理管制，建設各企業主體公平競爭的市場體系，打造高效服務型有為地方政府。就當前中國經濟而言，政府及相關部門的管理水平對于一個地方經濟發展發揮著日益重要的作用。與制造業、傳統資源型產業相對而言，新興產業和高附加值的現代服務業對圈層氛圍、政府高效管理和服務、商業服務業配套等社會“軟環境”更為看重，而社會軟環境的打造在很大程度上取決于地方政府的管理水平。

此外，資源型地方政府應大力推行允許改革失敗的容錯免責機制，更好發揮地方政府的基層創新作用。同時通過恰當的制度設計，使央地形成良性互動，合力推動資源型城市轉型發展。

產業轉型與優化升級為根本

首先，資源型城市低附加值、收益外溢且易受外部影響的單一產業結構是其發展陷入遲緩的重要原因。一方面，應充分利用供給側結構性改革的契機，緊緊圍繞產業轉型與優化升級，主動放棄一些難以救活的僵尸性企業，加快圍繞資源主業，實施上下游產業鏈條的深度開發戰略，推進資源型城市產業由“一業獨大”轉向“一業為主，產業聯動”。另一方面，除了相關的資源型產業做深做強外，也應在科學和審慎基礎上適時選擇一些接續產業來有效應對資源開采枯竭的風險。積極利用新興產業發展帶來的省際間近似“同一化”機遇，充分整合和利用自身稟賦優勢，促進相關產業鏈條落地生根，打造完備的產業生態體系。值得一提的是，實現換道超車的貴州大數據發展經驗給了資源型地區產業優化升級一個很好的啟示。

其次，對于煤、油、氣、礦、林等不同類型的資源型城市，應根據其資源特征和發展階段，來選擇適合當地實際情況的針對性轉型路徑而不能“人云亦云”。在清晰把握自身產業發展特征基礎上，積極利用“互聯網+”與資源型城市的潛在優勢產業進行有機結合，如林業、礦業、旅游、冰雪等，提升資源型產業的厚度和高度。

最后，由于資源型城市許多重要資源均為國企或央企控制，在國企改革大背景下，不能僅僅是采取單純降低國企比重的簡單方式，而是要借鑒重慶和上海等地區國企改革的成功經驗，積極完善資源型地區國企投融資體制機制，對一些戰略和新興產業形成“政府領投，帶動民資，外資跟進”，三者互促互進的共贏局面。此外，資源密集的省級政府可以與國資委聯合成立協調和仲裁機構，構建央地之間市場化的合作以及爭端解決機制，進而增強央企對資源型地區本地經濟的輻射和帶動作用。

加快對內對外開放為保障

發展模式相對封閉的內循環是資源型地區經濟發展較慢的重要外部原因，外部資源特別是優質資源的流入，對于打破當前資源型城市發展困境具有的重要催化作用。因此，應進一步加大資源型城市對內對外（資源型城市之外的國內其它省份）的開放力度。鑒于當前資源型地區自生能力較差，在中央政府支持下（中央政府更多應做雪中送炭而非錦上添花的事情），應嘗試在具有較好發展潛力的資源型地區規劃建設區際產業合作區，并代替傳統意義上的“撒胡椒面”式的對口支援，資源型地區主要負責基礎設施、項目審批以及社會管理等事務，產業規劃、運營、招商引資等運營機制完全按照輸出地標準來進行，并采取收益共享、風險共擔的市場化方式運作，以此作為突破口，逐步吸引國內資本進入，推動資源型地區轉型發展。

此外，還應充分把握國家新近出臺的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》的契機，對一些非影響到國家安全的資源型產業，在市場準入、投資、并購、合資合作等方面，積極吸引國外相關行業知名公司的進入，并充分借鑒承諾制審批、不見面審批等地方政府進行簡政放權的好經驗，形成以開放倒逼改革，以改革促進開放的互動格局，激活資源型城市的市場活力。

【本文作者分別為南開大學經濟學院副教授，南開大學經濟學院研究生】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠（見習）