2018年是黨的十九大召開(kāi)后扶貧攻堅(jiān)的第一年，也是實(shí)現(xiàn)全面脫貧的關(guān)鍵年。解決脫貧攻堅(jiān)中遇到的問(wèn)題是保證精準(zhǔn)扶貧有效推進(jìn)的必然要求。2018年1月2號(hào)，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的問(wèn)題導(dǎo)向，突出了解決重點(diǎn)，指出“將2018年作為脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年，集中力量解決突出作風(fēng)問(wèn)題”，“開(kāi)展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理，切實(shí)加強(qiáng)扶貧資金管理，對(duì)挪用和貪污扶貧款項(xiàng)的行為嚴(yán)懲不貸”。
扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象
隨著國(guó)家扶貧力度的加大，扶貧項(xiàng)目越來(lái)越多，扶貧資金的數(shù)額也越來(lái)越大。一些原本監(jiān)督較弱、治理相對(duì)無(wú)序的地方和部門(mén)出現(xiàn)了利用“職務(wù)之便”謀取不當(dāng)利益的“微腐敗”，這種腐敗主要表現(xiàn)為圍繞扶貧“項(xiàng)目”“資金”發(fā)生的“雁過(guò)拔毛”式腐敗，腐敗的主體主要是直接參與扶貧的基層工作人員，腐敗的涉案金額雖然相對(duì)較小，但產(chǎn)生的社會(huì)危害卻極大，“微腐敗也可能成為大禍害”。腐敗行為侵害的是貧困群眾的切身利益，侵蝕的是貧困群眾在扶貧中的獲得感。
2018年，為更好推進(jìn)扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題治理，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委開(kāi)通了“扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)曝光專(zhuān)區(qū)”欄目，對(duì)過(guò)去幾年發(fā)生的典型案例予以曝光。截至7月份，網(wǎng)上曝光欄目已先后進(jìn)行了兩期通報(bào)，依據(jù)曝光的兩期關(guān)于“腐敗”問(wèn)題的32例案例統(tǒng)計(jì)分析可以看出，扶貧領(lǐng)域的腐敗表現(xiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面：
一是騙取或套取扶貧資金。騙取或套取扶貧資金是行為人員以虛假不實(shí)的材料獲得國(guó)家相應(yīng)扶貧資金的行為，其目的是將非自己正當(dāng)所有的資金據(jù)為己有，虛報(bào)冒領(lǐng)是其主要的表現(xiàn)形式。這類(lèi)腐敗現(xiàn)象在全部通報(bào)的案例中占47%。典型案例如：2012年至2014年，安徽省臨泉縣謝集鄉(xiāng)財(cái)政所原副所長(zhǎng)魏文明利用職務(wù)上的便利，偽造材料套取危房改造補(bǔ)助資金4.6萬(wàn)元；2016年11月，山西省沁縣冊(cè)村鎮(zhèn)南莊村原黨支部書(shū)記武云平通過(guò)謊報(bào)支出、虛開(kāi)發(fā)票等方式，騙取整村脫貧扶持資金4.6萬(wàn)元。
二是截留侵占扶貧資金。截留侵占扶貧資金是行為人以不當(dāng)形式將本屬于別人的資金改變其所屬行為，挪用資金是此類(lèi)扶貧腐敗的一種表現(xiàn)形式。這類(lèi)腐敗現(xiàn)象在這些案例中所占比重為19%。典型案例有：2017年5月至8月，安徽省渦陽(yáng)縣渦南鎮(zhèn)胡堿村計(jì)生專(zhuān)干張紅梅先后5次私自從貧困戶(hù)曹某某惠農(nóng)補(bǔ)貼資金銀行存折上取出糧補(bǔ)款共計(jì)5700元，用于個(gè)人支出；2015年1月，青海省班瑪縣江日堂鄉(xiāng)阿什羌村黨支部原書(shū)記查布達(dá)冒用他人名義辦理銀行卡，截留本村困難群眾危房改造項(xiàng)目補(bǔ)助資金共計(jì)2.18萬(wàn)元，用于個(gè)人消費(fèi)等支出。
三是優(yōu)親厚友為他人謀利。這類(lèi)腐敗行為主要是行為人不以自己直接獲取不當(dāng)利益為顯著目的，而是優(yōu)先照顧或考慮與自己關(guān)系親密的親朋并讓其獲取不當(dāng)利益的行為，這類(lèi)腐敗行為所占比重為19%。2015年至2017年，黑龍江省伊春市帶嶺區(qū)林業(yè)局大青川林場(chǎng)社區(qū)主任陳德信利用復(fù)核轄區(qū)內(nèi)低保人員資格的職務(wù)便利，將其有固定工作的2名親屬認(rèn)定為低保戶(hù)違規(guī)領(lǐng)取低保金；2016年，安徽省濉溪縣孫疃鎮(zhèn)王樓村文書(shū)宋長(zhǎng)水利用職務(wù)便利擅自更改村“兩委”及村民代表大會(huì)關(guān)于貧困戶(hù)動(dòng)態(tài)調(diào)整的表決結(jié)果，將其3戶(hù)親戚上報(bào)為貧困戶(hù)。
四是吃拿卡要收取好處費(fèi)。即行為人以為別人辦理相關(guān)事項(xiàng)為由收取或者收受他人好處費(fèi)的行為。2016年2月，重慶市云陽(yáng)縣盤(pán)龍街道陽(yáng)明村原黨支部委員、綜合服務(wù)專(zhuān)干余小平以需要到上級(jí)“打點(diǎn)”為由，向該村3組已實(shí)施危房改造的貧困戶(hù)余某某索取現(xiàn)金5000元，并據(jù)為己有；2016年至2017年，海南省瓊海市龍江鎮(zhèn)蒙養(yǎng)村村委會(huì)副主任程守春在貧困戶(hù)識(shí)別、扶貧物資發(fā)放、辦理危房改造申請(qǐng)等工作中，先后收受貧困戶(hù)王某某等4人財(cái)物共計(jì)2200元。
此外，違規(guī)收取減免資金、違規(guī)享受金融貸款政策等也是扶貧領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象。從腐敗涉及具體領(lǐng)域項(xiàng)目（資金）來(lái)說(shuō)，危房改造是腐敗案發(fā)的高發(fā)區(qū)，占所有32例通報(bào)案例的31%，其次是低保領(lǐng)域，占15%。另外，基礎(chǔ)設(shè)施改造、產(chǎn)業(yè)扶貧資金、移民搬遷、金融扶貧、技能培訓(xùn)等領(lǐng)域也都或多或少存在腐敗現(xiàn)象。從腐敗行為主體來(lái)說(shuō)，村級(jí)“兩委”負(fù)責(zé)人，即村支書(shū)和村主任是腐敗的絕對(duì)主體，占所有通報(bào)案例腐敗主體的75%，這當(dāng)中村支書(shū)又占更大比例。
扶貧領(lǐng)域腐敗發(fā)生的原因
扶貧領(lǐng)域腐敗的發(fā)生既有其他領(lǐng)域腐敗發(fā)生的一般性原因，但也有其特殊性原因。從主觀上而言，此類(lèi)腐敗主體主要是農(nóng)村基層干部，特別是村“兩委”負(fù)責(zé)人，他們直接面對(duì)的對(duì)象是農(nóng)民，其自身文化修養(yǎng)總體不高，法制意識(shí)薄弱，在利益面前其“貪占”心理和不守規(guī)矩意識(shí)容易誘發(fā)越軌行為。客觀上看，扶貧領(lǐng)域腐敗的發(fā)生也源自體制機(jī)制的缺陷，制度籠子扎得不夠緊，監(jiān)督機(jī)制不夠全，盯人、盯錢(qián)、盯事不到位。
農(nóng)村基層村民自治組織功能的弱化、異化，少數(shù)人在扶貧事項(xiàng)上的主導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中，容易滋生腐敗。依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)是農(nóng)村自治性群眾組織，有著其基本的功能和運(yùn)行機(jī)制，與中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織（村支部）、村民會(huì)議、村民代表大會(huì)、村民小組以及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府相關(guān)職能部門(mén)關(guān)系明確。在“上面千條線底下一根針”的行政管理體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織成為政策執(zhí)行的承包者，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的大量工作又需要依靠大量分散的村級(jí)組織來(lái)完成。在實(shí)際政策執(zhí)行中，村委會(huì)、村黨支部成為基層組織的實(shí)際權(quán)力中心，而村“兩委”負(fù)責(zé)人中的村支書(shū)又是農(nóng)村基層組織的實(shí)際權(quán)力掌握者，是上級(jí)政策的最終執(zhí)行者和信息匯總者，承擔(dān)著“準(zhǔn)資源分配者”角色。在當(dāng)前扶貧力度不斷加大的情況下，基層負(fù)責(zé)人的事權(quán)越來(lái)越繁重。危房改造、貧困戶(hù)的建檔立卡、低保戶(hù)的確定以及各種扶貧項(xiàng)目的安排等都需要基層組織的把關(guān)和過(guò)濾。盡管有一套程序來(lái)保障適當(dāng)和合理性，但農(nóng)村基層組織的決定很大程度上會(huì)對(duì)政策的實(shí)施起到?jīng)Q定性作用，從而使得作為農(nóng)村基層組織實(shí)際負(fù)責(zé)人的村支書(shū)容易尋機(jī)謀利、產(chǎn)生腐敗。
監(jiān)督不力，監(jiān)督滯后，腐敗有機(jī)可趁。主要表現(xiàn)在：長(zhǎng)期以來(lái)，黨和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的制度性監(jiān)督的中心和重心不在基層，對(duì)農(nóng)村基層組織工作人員的監(jiān)督只限于一般性的工作監(jiān)督，對(duì)一些“權(quán)小職低”的政府部門(mén)的監(jiān)督也多是流于形式，缺乏扶貧領(lǐng)域細(xì)致化的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督舉措，造成現(xiàn)實(shí)情況中的監(jiān)督不力、監(jiān)督不足現(xiàn)象；在監(jiān)督舉措上，基層監(jiān)督檢查部門(mén)也會(huì)因?yàn)闆](méi)有及時(shí)跟蹤扶貧領(lǐng)域腐敗在基層出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)督滯后；對(duì)扶貧領(lǐng)域容易出現(xiàn)腐敗的節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)把握不夠，對(duì)扶貧政策中出現(xiàn)的建檔立卡及各項(xiàng)幫扶項(xiàng)目帶來(lái)廉潔風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制探究缺乏。當(dāng)出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象后，基于過(guò)去經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)工作的考慮，監(jiān)督檢查部門(mén)在調(diào)查處理一些農(nóng)村基層工作人員時(shí)往往采取了低調(diào)和平衡的方式，并未及時(shí)有效發(fā)揮懲治功能。另外，一些農(nóng)村基層組織的村務(wù)公開(kāi)制度形同虛設(shè)，發(fā)揮不了真正的監(jiān)督作用，使得村級(jí)負(fù)責(zé)人可以通過(guò)“資源分配”和“信息壟斷”擴(kuò)大其權(quán)力發(fā)揮空間，采取騙取套取各種關(guān)乎貧困戶(hù)“救命錢(qián)”的資金，為自己和他人謀利，產(chǎn)生腐敗。同時(shí)由于信息不對(duì)稱(chēng)，廣大的貧困戶(hù)在大部分情況下并不完全清楚扶貧政策的具體內(nèi)容，不清楚扶貧項(xiàng)目資金的申領(lǐng)程序和具體數(shù)量，也不清楚如何去維權(quán)和監(jiān)督那些為他們辦理相關(guān)事項(xiàng)的扶貧工作人員。
項(xiàng)目、資金監(jiān)管機(jī)制不全，腐敗有生成機(jī)會(huì)。在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)中，從中央到地方不斷加大扶貧資金和項(xiàng)目的投入，財(cái)政、民政、扶貧辦、教育以及直接參與落實(shí)政策的農(nóng)村基層組織被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。項(xiàng)目的申報(bào)、審批，工程的招標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收，資金的撥付、使用和管理等都需要相關(guān)的部門(mén)和人員參與。前些年，扶貧項(xiàng)目和資金處于多頭管理，管理相對(duì)分散和混亂，對(duì)于項(xiàng)目資金的分配和使用難以形成有效的監(jiān)管，一方面難以產(chǎn)生扶貧的效益，另一方面項(xiàng)目和資金容易被歪曲使用，甚至被侵占挪用，導(dǎo)致腐敗。近年來(lái)，為了有效整合項(xiàng)目和資金，雖已建立了一套相對(duì)體系化的監(jiān)管機(jī)制，但還不夠健全。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，有些項(xiàng)目的申報(bào)機(jī)制存在隨意性和隨機(jī)性，項(xiàng)目的立項(xiàng)主要依據(jù)村里申報(bào)材料，有些村每年都會(huì)上項(xiàng)目，有些村幾年都沒(méi)上項(xiàng)目，這會(huì)導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目分配的失衡，產(chǎn)生新的不公平。另外，項(xiàng)目資金的審批撥付缺乏科學(xué)的調(diào)查核實(shí)機(jī)制和有效反饋機(jī)制，同時(shí)有些貧困戶(hù)文化水平不高，權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，他們通常不清楚申報(bào)材料的具體內(nèi)容，這為一些謀利者提供了機(jī)會(huì)，在危房改造、低保、糧補(bǔ)上打起主意、念起歪經(jīng)，套取騙取截留相關(guān)資金。
扶貧領(lǐng)域腐敗的“精準(zhǔn)”治理
堅(jiān)持“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”思維在扶貧腐敗治理中的貫穿。扶貧領(lǐng)域有腐必反，反腐必嚴(yán)是全面從嚴(yán)治黨的必然要求，也是對(duì)發(fā)生在公眾身邊腐敗鏟除的必然回應(yīng)。在具體的戰(zhàn)術(shù)選擇上，扶貧領(lǐng)域腐敗的治理堅(jiān)持抓早抓小、快查快辦的基本原則，從發(fā)現(xiàn)的小問(wèn)題小苗頭著手，依法依規(guī)及時(shí)處理，避免因腐敗對(duì)貧困戶(hù)造成的侵害，減小因腐敗而影響脫貧攻堅(jiān)的阻力。全面落實(shí)各級(jí)黨委政府、紀(jì)委在扶貧領(lǐng)域腐敗治理中的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以扶貧腐敗多發(fā)的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，找準(zhǔn)“病灶”，精準(zhǔn)施治。在制度建設(shè)上圍繞扶貧政策執(zhí)行的特殊性，進(jìn)一步扎緊制度的籬笆，織密監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)，讓權(quán)力在制度下受限，讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行。
構(gòu)建以紀(jì)委監(jiān)委為主體，扶貧的各職能部門(mén)、社會(huì)媒體、公眾共同參與的協(xié)同監(jiān)督體系。改變紀(jì)委監(jiān)委在監(jiān)督中單打獨(dú)斗作用，發(fā)揮各相關(guān)主體在監(jiān)督中的互動(dòng)作用。利用現(xiàn)代技術(shù)手段，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在腐敗治理中的應(yīng)用價(jià)值，以省級(jí)為單位，構(gòu)建起全省精準(zhǔn)扶貧管理信息平臺(tái)，助力扶貧領(lǐng)域監(jiān)督管理。建立涵蓋貧困戶(hù)、財(cái)政、民政、公安等各類(lèi)信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級(jí)信息管理的互通互聯(lián)，有條件、分步驟實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。各相關(guān)監(jiān)督主體以信息平臺(tái)為媒介，溝通信息反饋信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理問(wèn)題。利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對(duì)數(shù)據(jù)的正當(dāng)性做出實(shí)時(shí)分析，評(píng)估廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，發(fā)出預(yù)警信號(hào)。
建立扶貧項(xiàng)目資金陽(yáng)光管理機(jī)制，讓項(xiàng)目資金在陽(yáng)光下流動(dòng)。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，減少腐敗杜絕腐敗就是要讓腐敗滋生的土壤被陽(yáng)光照耀，讓腐敗的發(fā)生條件和機(jī)會(huì)在陽(yáng)光下無(wú)處可藏。絕大部分腐敗是圍繞扶貧項(xiàng)目資金的騙取套取、冒領(lǐng)截留而發(fā)生的。程序不公開(kāi)，規(guī)范不明確，資金流向不確定等是這些腐敗行為發(fā)生的根本原因。為此要建立起項(xiàng)目資金公開(kāi)監(jiān)督制度，讓項(xiàng)目資金規(guī)范運(yùn)行規(guī)范使用。程序公開(kāi)、內(nèi)容公開(kāi)、監(jiān)督救助公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)是陽(yáng)光管理機(jī)制的基本要求：內(nèi)容公開(kāi)包括明確扶貧項(xiàng)目，各類(lèi)資金的數(shù)量金額及領(lǐng)取方式；程序公開(kāi)包括項(xiàng)目資金審批流程、辦理節(jié)點(diǎn)；監(jiān)督救助公開(kāi)包括公眾在遇到問(wèn)題時(shí)的救助方式和途徑；結(jié)果公開(kāi)包括項(xiàng)目資金最終使用流向。實(shí)現(xiàn)盯人、盯錢(qián)、盯事相結(jié)合的公開(kāi)透明、陽(yáng)光操作的監(jiān)管機(jī)制。
【本文作者分別為南昌大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師、博士生研究生】
責(zé)編：李 懿 / 董惠敏