在全國上下積極決戰深度貧困的關鍵時刻，扶貧領域的腐敗問題卻屢見不鮮，嚴重損害了貧困群眾的切身利益，損害了黨和政府的形象，對舉世矚目的脫貧攻堅戰產生了極為惡劣的影響。為此，必須認真正視當前扶貧領域的腐敗現象以及其主要表現形式，充分認識在體制機制上滋生扶貧腐敗的主要漏洞，采取切實舉措徹底根除扶貧領域的腐敗。
當前扶貧領域腐敗的表現形式
當前在扶貧領域腐敗的表現形式是多種多樣的。2018年7月12日，中央紀委國家監委網站通報了20起扶貧領域腐敗和作風問題典型案例。從問題類型看，經濟腐敗問題13起，形式主義官僚主義腐敗問題7起；從違紀違法情形看，其中，貪污侵占的6起，失職失責、優親厚友的各4起，截留挪用、虛報冒領、吃拿卡要的各2起；從違紀違法對象看，縣職能部門、鄉鎮黨員干部7起，村干部13起。這20起典型案例所暴露出來的腐敗和作風問題，涉案人員多為基層干部，其中部分案例涉案金額較大，且其行為侵害的是貧困群眾的切身利益乃至使得他們失去了賴以生存的“救命錢”，吞噬了他們的獲得感以及對黨和政府的信任感，嚴重影響了扶貧政策和項目資金的精準到位，嚴重削減了扶貧的實效性，嚴重損害了黨和政府的公信力以及其在群眾心目中的形象，是打贏脫貧攻堅戰過程中必須要堅決清除的“暗堡”。
一是克扣、挪用、貪污、侵占扶貧款。隨著我國扶貧攻堅戰進入最后決勝階段，中央、地方和市場提供的扶貧資金、扶貧項目正在不斷增加，有些掌握扶貧款的基層干部法治意識缺失，利欲熏心，膽大包天，藐視和踐踏法治、道德的底線，在利益誘惑面前將“黑手”伸向了這塊扶貧“奶酪”。他們采取種種非法手段任意克扣、挪用、貪污、侵占扶貧款，將這些貧困戶的“救命錢”“活命錢”當作“唐僧肉”予以侵吞。從這兩年檢察機關辦案情況看，扶貧領域職務犯罪涉及的罪名主要是貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、濫用職權罪、玩忽職守罪等。其中，克扣、挪用、貪污、套取扶貧資金是最為常見的犯罪手段，也是扶貧腐敗中最具典型性的犯罪類型，如采取對上虛報冒領，對下隱瞞實情等手段，直接或變相冒領、騙取、套取各項涉農扶貧補助款；利用代領、代發補助金的便利，直接克扣、截留、私分扶貧資金；采用虛列戶頭、重復報賬以及收入不入賬等方式侵吞補貼資金等等。
二是低保工作中優親厚友。實行社會保障兜底脫貧政策是脫貧開發的重要舉措，是行之有效的扶貧政策。國家對貧困地區的最低生活保障、特困人員救助供養、臨時救助、醫療救助、孤兒生活保障、流浪乞討人員救助政策資金在發放上都有具體規定，必須符合發放條件。然而，一些地方在發放低保過程中，部分基層干部利用手中的權力和經手申辦此項事務的職務便利，不嚴格按照政策規定，而是從人情出發，優先照顧自己的親戚朋友。對于那些明顯不符合條件的人員，通過弄虛作假和所謂“創造條件”，達到騙保、騙取補助金或其他優惠待遇的目的。相反，符合條件的困難群眾卻被拒之門外，極大地損害了這些真正需要救助群眾的切身利益。這種在低保工作中優親厚友的結果，實現了辦事人員個人獲得好處的企圖。而這種在扶貧工作中失職失責、優親厚友的做法，如果追究起來，似乎與個人腐敗無關或者關聯不大，可以用工作馬虎加以搪塞。因此，該現象在扶貧腐敗中較為普遍。
三是公開向貧困戶索取好處費。有些基層干部利用手中對扶貧材料的申報和審核權，在幫助獲取國家產業扶貧資金和項目、幫助危房改造戶辦理補助資金、幫助貧困戶識別、發放扶貧物資、獲取高海拔農牧民特困群眾生活救助資金等過程中，見利忘義，全然忘記自己的職責和工作義務，利用權力尋租，采取不給回扣和好處就不幫助辦理申報材料和審核上刁難等方式，以權謀私，雁過拔毛，以明示或暗示的方式向貧困戶索取錢物。這種公開向貧困戶索取好處費的做法，也是扶貧腐敗中的一種常態現象。
四是騙取扶貧專項資金、套取財政資金。這類腐敗的手法多種多樣。如有的通過借村民身份證造假材料的方式，騙取扶貧專項資金；有的通過虛構扶貧工程項目、偽造工程合同等方式，套取專項扶貧資金；有的將少數民族發展專項扶貧資金、以工代賑資金投資建設的扶貧項目，違規指定給與其有利益關系的人承建；有的利用管理權貪污受賄，獲取私利，直接竊取或挪用扶貧資金；有的通過偽造相關資料虛報冒領、騙取套取扶貧資金或貼息貸款；有的違規將扶貧資金用于非扶貧領域、自己經商本企業；有的項目建成后質量不達標、閑置廢棄或改作他用，無法實現預期的扶貧效果，造成巨大的損失浪費；有的利用精準扶貧、精準脫貧政策措施落實不到位，資金分配安排未與建檔立卡貧困人口掛鉤、扶貧資金扶持對象不夠精準等情況，從中渾水摸魚，以假亂真，坐收漁利。因作案手法的多樣化、專業化，加之目前監督深度精度不夠，經常發生這類騙取扶貧專項資金、套取財政資金的腐敗現象。
滋生扶貧領域腐敗的體制機制漏洞
扶貧腐敗之所以屢禁不止，就在于有其滋生的豐厚“土壤”，即存在著諸多體制機制方面的漏洞。這些漏洞與權力制約與監督機制不完善、扶貧資金管理機制不到位、腐敗預防機制不健全、群眾舉報機制不順暢、問責考評制度不細密等相關制度設計滯后、制度創新乏力以及制度執行力不強硬等問題密切相關。
一是權力制約與監督機制不完善。不受制約和監督的權力必定導致有權者對權力的任性濫用，利用手中的權力為自己牟取私利，走向腐敗。經濟基礎決定上層建筑，在一些貧困地區，社會主義民主法治建設相對滯后，無論是基層干部還是廣大人民群眾都缺乏一定的民主政治知識。以宗法血緣關系為紐帶的人情社會，也難以構建對掌權者有效監督的政治生態。由于對權力缺乏行之有效的制約和監督，許多基層干部習慣于搞“家長制”和“一言堂”。信息不透明、不對稱，暗箱操作，剝奪了人民群眾的知情權、表達權、參與權和監督權，為其權力尋租、以權謀私提供了巨大空間。由于基層干部習慣于人治思維和人治傳統，許多貧困地區存在著扶貧資金使用、扶貧工程項目建設、項目開支等方面的信息不公開，以及政務村務信息更新不及時、公示事項不全面等問題，而上級監督也難以到位。由于扶貧攻堅戰面廣量大，扶貧開發涉及領域較寬，涵蓋資金、資產、資源等各個方面，涉及主體較廣，遍及多個行政管理部門，這些部門如果不能有機整合監管力量，對扶貧資金和扶貧項目進行嚴格的實時動態監管，就會使得腐敗現象滋生蔓延。紀檢監察審計部門盡管負有對相關單位扶貧資金的日常監管責任，但因為工作人員短缺，以至于對扶貧資金使用、扶貧項目運作難以做到全方位、全過程的實時監督，而只能進行有選擇的間斷監督。由于缺乏強有力的內部監督與外部監督相結合而形成的合力，在扶貧中權力更容易滋生腐敗現象。
二是扶貧資金管理機制不到位。目前在扶貧攻堅戰中，職能部門注重資金下撥而忽視對資金使用、資金流向和資金產生效益的有效監管和嚴格考核，缺乏對于扶貧資金使用是否真正落實到項目和貧困人群中的嚴格后續跟蹤管理。由于扶貧資金管理體制不到位，參與扶貧的單位和部門較多，扶貧開發項目資金和財政專項資金在審批、下撥、流轉、使用等方面還缺乏細化性的規則，在管理上還存在有關部門之間職能交叉、彼此推諉的現象，多頭監管反而造成監管“真空地帶”的出現。有些村級組織習慣于傳統人治的治理方式，缺乏科學的基層治理體系和依法治理能力，使得民主管理、財務管理、信息管理都處于渙散混亂狀態。由于相關法規制度建設滯后，村民的政治主體地位和民主監督權利難以體現，內部監督有名無實。特別是在扶貧工程項目招投標以及工程建設過程中，相關監管單位對扶貧資金的監督不到位，招投標制度不民主、不科學，以金錢開路達到中標目的的現象屢見不鮮。
三是扶貧腐敗預防機制不健全。事前預防要比事后懲治和補救更具有必要性和重要性。在構建不敢腐、不能腐、不想腐的扶貧腐敗預防機制方面還任重道遠。中國幾千年封建社會遺留下來的重人治輕法治、重權力輕權利、重等級輕平等、重人脈輕理性的文化傳統，在走向依法治國進程中顯示出頑強的文化惰性，貧困地區表現得尤為明顯。有些基層干部不能牢固樹立依法依規辦事的思想意識，法治意識淡薄，法治思維缺失，目無政治規矩和政治紀律，習慣于人治傳統和人治思維。特別是有的基層一把手儼然將自己當作家長，政由己出，獨斷專行，致使黨內民主集中制形同虛設，扶貧腐敗預防機制無法有效形成并發揮作用。在扶貧過程中，許多部門對發展經濟較為重視，而對于加強思想文化建設這類軟任務不予關注，使為人民服務的廉潔奉公文化價值觀難以真正發揮作用，難以形成預防腐敗的“心靈防線”。
四是群眾監督舉報機制不順暢。扶貧腐敗是貧困地區老百姓最痛恨的事情。人民群眾作為政治生活的主人，參與舉報監督，會對扶貧腐敗起到根本性的阻遏作用。順暢的群眾監督舉報機制是反對扶貧腐敗的利器。但是，由于貧困地區的經濟建設、政治建設、文化建設以及社會治理水平較為落后，人民群眾監督舉報機制滯后，動員和激勵人民群眾參與反對扶貧腐敗的力度不夠。如信訪，本來是最能得到群眾舉報信息的重要渠道，是最能傾聽群眾呼聲，及時查處扶貧腐敗的重要平臺，但是，目前許多基層以維護穩定的名義對待信訪，簡單地將信訪當作造成基層不穩的因素加以遏止。再如，報紙、廣播、電視等媒體，不能將黨的喉舌與人民的喉舌有機結合起來，報喜不報憂現象較為普遍，對于扶貧腐敗現象以及舉報信息予以的關注和報道不足。在貧困地區，互聯網不能成為廣大人民群眾發揮監督舉報作用的常用工具，而網絡監督舉報由于受貧困地區人民群眾的知識水平、技術條件的限制而難以順暢進行。
五是巡視、問責考評制度不細密。實行最嚴格的巡視、問責考評制度是根治扶貧腐敗和打好打贏脫貧攻堅戰的重要保障。目前，懲治扶貧腐敗的專業化、精細化巡視制度還在構建過程中。由于巡視人員的成員主要出自于紀委、監察委和組織部門，其工作人員的專業知識和工作經歷都具有相似性，難以發現扶貧資金管理、扶貧工程項目、扶貧資金發放等復雜環節上的高水平造假現象，更難以發現一些隱蔽性和潛伏性的腐敗現象。因此，在巡視制度的精細化和專業化設計方面還有待進一步完善。在如何改變將巡視等同于一般性的檢查和評估工作，充分發揮巡視工作對于反腐敗的價值方面還有待深化。在如何將巡視工作與黨內監督和監督社會化等監督緊密地結合起來，形成強大的監督合力以充分發揮巡視工作的效能方面還需要制度創新。在扶貧的問責考評制度建設方面，如何以問題為導向，加大對扶貧主體、扶貧資金、扶貧項目的監督檢查力度方面，促進建章立制的科學性、細密性、可操作性，將扶貧廉政文化建設、基層黨組織的政治建設、組織建設、作風建設納入問責考評制度范圍，健全對于扶貧腐敗的懲戒機制，明確違規違紀責任內容和懲罰措施，嚴格責任追究，以嚴明的紀律和嚴厲的懲戒督促基層干部切實改進作風，還需要在精細化方面發力。這樣才能真正使問責考評制度“硬起來、嚴起來、實起來”。
六是制度執行力不強。盡管2015年《中國共產黨巡視工作條例》出臺實施，2016年新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》正式施行，在《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》以及國務院印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》等文件中反復強調：要加強財政監督檢查和審計、稽查等工作，建立扶貧資金違規使用責任追究制度。紀檢監察機關對扶貧領域虛報冒領、截留私分、貪污挪用、揮霍浪費等違法違規問題，堅決從嚴懲處。推進扶貧開發領域反腐倡廉建設，集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪工作。貧困地區要建立扶貧公告公示制度，強化社會監督，保障資金在陽光下運行。這表達了黨中央要用最堅決的態度減少腐敗存量，用最果斷的措施遏制腐敗增量的堅強決心。但是，仍然有一些基層組織的領導干部對中央的三令五申置若罔聞，陽奉陰違，采取軟抵抗的態度，使制度的剛性無法強硬起來，而淪為“紙老虎”和“稻草人”。
治理扶貧領域腐敗的主要路徑
治理扶貧領域腐敗要打組合拳。這個組合拳的重點是制度的組合拳。要針對當前體制機制上的漏洞加強制度設計、制度創新和制度執行力建設，通過進一步完善權力制約和監督機制、扶貧資金管理機制、扶貧腐敗預防機制、群眾監督舉報機制、巡視和問責考評機制以及加強制度執行力建設，編織起不敢腐、不能腐、不想腐的科學而剛性的制度之網。
一是以加強法治型黨組織建設為重點，構建法治政府、法治市場、法治社會一體化建設格局，進一步完善權力制約與監督機制，強有力地推進扶貧腐敗治理。扶貧領域腐敗治理最根本的制度是法治，法治是中國共產黨治國理政的基本方式，是根治腐敗的重拳，是切除腐敗的利器。法治是保障公民權益的工具，也是治理官員違法行為和規范權力的重大舉措。要保證扶貧工作取得成效，達到真扶貧、扶真貧的成效，使扶貧的每一分資金都用于民生，扶貧的每一個項目都造福于民生，就應該通過基層黨組織自身法治化而走向法治型黨組織。基層法治型黨組織是自覺地遵循法律法規和黨規黨紀行使權力和履行職責的黨組織。基層法治型黨組織建設有助于黨組織成員形成法治思維，提高依法辦事能力，從而嚴格地規范權力，謹慎地使用權力，使權力始終回歸本質，即始終回歸為人民服務的本質。不受制約和監督的權力必定導致腐敗，絕對的權力就是絕對的腐敗。制約和監督權力最好的方式是基層政權的法治化。以法治型黨組織建設帶動法治鄉鎮政權、法治村級政權建設，培育高素質的懂法、守法、尊法、護法、執法的基層黨政工作者，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，推動整個社會在法治文化價值觀熏陶下形成強烈的法治信仰，從而構建起法律面前人人平等、法律之上沒有權威、法律之內人人自由的良好法治生態。
二是構建科學化、智能化、透明化、全程化的扶貧資金管理機制，確保扶貧資金管理機制科學嚴密、務實管用。必須著力改變目前在扶貧攻堅戰中注重資金下撥而忽視資金使用、資金流向和資金產生效益的現象，加強對于扶貧資金使用是否真正落實到項目和貧困人群中的嚴格后續跟蹤管理，改變對于扶貧開發項目資金和財政專項資金在審批、下撥、流轉、使用等方面缺乏細化性規則以及在管理上出現職能交叉、彼此推諉的現象。構建科學化、精細化、規范化的扶貧項目資金審批預算管理機制，全面實施審核審批和預算編制管理制度。要運用智能化手段，建立扶貧資金信息對賬庫，數據核對扶貧資金的管理使用，堅持信息公開透明，明確相關責任負責人，規范扶貧資金的流向和使用，確保每一筆扶貧資金都有專用數據采集和動態信息追蹤。扶貧單位要有針對性地成立項目編制、審核、審批部門，嚴格審查項目。財政部門要建立地區扶貧核算中心，嚴格經費預算、資金撥付和使用管理。有關部門要建立扶貧項目實施及專項資金撥付的公示制度、資金到位情況的檢查機制和項目進展跟蹤制度。紀檢監察和審計部門要加強專項審計工作，對扶貧專項經費投入使用開展全過程審計，并加大對違規違法情況的查處力度。同時推動鄉鎮、村級對于資金財務的民主化、信息化、透明化管理進程，促進村民的政治主體地位和民主監督權利得到真正落實。
三是加強勤政廉政文化價值觀建設，夯實扶貧工作的文化軟實力，形成“不想腐”的扶貧腐敗預防機制。想不想腐，取決于人的心理選擇。只有具備不想腐的心理世界，才能達到孟子所說的“富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈，此之謂大丈夫”的高尚心理境界。只要人們牢固地樹立了“不想腐”的堅定信念，就不需要什么“不敢腐”的政策震懾力和“不能腐”的制度保障力，就能達到“從心所欲不逾矩”的反腐敗的至高境界。由此可見，人的心靈支配著人的行為，加強文化軟實力建設就是加強人的心靈世界建設。近年來，習近平總書記在多個場合或重要講話中先后10多次提到明代思想家王陽明，肯定陽明心學是中國傳統文化的精華，也是增強中國人文化自信的切入點之一。王陽明認為，失去了心中的價值歸屬，人的精神沒有了依托，才導致寂寞。習近平總書記在一次講話中，曾經引用了王陽明“身之主宰便是心”這句話。王陽明認為，“破山中賊易，破心中賊難”。在扶貧攻堅戰中，心中有理想、有激情、有宗旨意識，為人民服務的初心就不會忘記，而如果心靈蒙上了金錢的霧霾，就會貪欲攻心，在金錢面前迷失自我。在扶貧過程中，必須更加注重宗旨意識的教育和培養，更加注重勤政廉政的文化價值觀建設。將教育內容的豐富性、形式的生動性、針對性有機地結合起來，將黨組織的政治文化建設與社會政治文化建設有機地結合起來，將對正面典型人物的宣傳教育與對反面貪腐典型人物的警示教育有機地結合起來，用強有力的心理文化資源構筑起將法治與德治粘合在一起的反腐敗的堅強心理長城。
四是推進政治民主化進程，弘揚人民主體性，構建順暢的群眾監督舉報機制。人民群眾是反對扶貧腐敗的主體和強大主力軍。扶貧腐敗是對人民群眾經濟利益、政治利益、文化利益、社會利益以及生態利益的直接損害，貧困地區的人民群眾對此更有切膚之痛。扶貧領域反腐敗必須堅持走群眾路線，放手發動群眾，緊密依靠群眾，動員群眾積極參與，這樣才能廣開信息渠道，直接獲得舉報信息，使那些有腐敗想法的人在具有法治意識和運用法治維護自身權利的人面前猛然醒悟，懸崖勒馬；使那些有腐敗行為的人成為過街老鼠，陷入人人喊打的人民群眾浪潮之中，從而對扶貧腐敗起到根本性的打擊和遏止作用。對此，一方面，要積極做好信訪工作，鼓勵支持群眾行使信訪監督舉報權，充分發揮信訪的積極作用，使信訪渠道成為群眾舉報扶貧腐敗信息的重要渠道，成為直接傾聽群眾呼聲并及時查處扶貧腐敗的重要平臺，成為黨政部門與群眾交流溝通的重要方式。另一方面，充分適應互聯網時代的新要求，開發出相關軟件和公眾信息平臺，將群眾監督舉報信息直接傳遞到有關部門，減少因多向傳遞而出現的信息減量和信息失真現象。除此之外，還要將群眾對扶貧工作的滿意度作為考核干部扶貧政績的重要指標之一，發揮以人民群眾為主體的科學脫貧評價機制的積極作用。
五是科學設計和創新扶貧巡視、問責考評制度，以最嚴格、最細密的巡視、問責考評制度根治扶貧腐敗。要構建更加專業化、精細化的扶貧巡視制度，增加審計部門、工程項目專家、第三方評估專家參與巡視工作，彌補巡視人員專業知識和工作經歷方面存在的缺陷。注重將巡視工作與黨內監督和監督社會化等監督方式緊密地結合起來，注重巡視人員自身的法治建設，注重巡視結果的實踐運用，注重將巡視發現問題和及時糾正問題有機結合。在扶貧的問責考評制度建設方面，堅持以問題為導向，在扶貧主體、扶貧資金、扶貧項目的監督檢查上加大力度，細化和優化問責考評制度，完善和發揮對于扶貧腐敗的懲戒機制作用，將違規違紀責任內容和懲罰措施更加具體化，以達到便于操作的目的。對那些性質惡劣的扶貧腐敗典型案件要重點督辦、嚴肅查處。為了保證問責考評制度的常態化和客觀公正性，有必要建立第三方評估機制，讓專業化隊伍運用專業化知識對扶貧工作的成效展開持續跟進和全面評估。
六是加強制度執行力建設，切實維護法律制度和黨規黨紀的嚴肅性和權威性，以令行禁止的鐵一般政治紀律根治扶貧腐敗。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”加強對制度的執行力建設是當前根絕扶貧領域腐敗現象的要事。要促進《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》等文件得到切實貫徹實施。想在扶貧實踐中見到成效，就要抓好對于制度的執行力建設，形成嚴格按照制度辦事的良好風氣。對于那些違反者，要依法追究和嚴厲懲罰，決不允許扶貧中的制度在實踐中成為“變形金剛”，絕不允許法律和黨規黨紀的權威遭到藐視和挑戰；對于那些積極執行制度的人，要予以肯定、獎勵和重用；對那些執行力不強的人要批評教育，促其改進；對那些違規違紀者要嚴肅處理；對那些善于鉆制度空子為自己牟取私利的腐敗行為要嚴懲不貸。確保形成制度面前人人平等和自覺遵守、制度執行沒有任何等級和特權、制度約束沒有任何例外的文化氛圍。
【本文作者為蘇州大學東吳智庫首席專家，蘇州大學馬克思主義學院教授、博導；本文系2017年度蘇州大學東吳智庫應急研究專項課題“法治型黨組織建設的理論與實踐問題研究”（項目編號：MZ33730117）和“2017-2018年度名城名校融合發展戰略項目”（項目編號：MZ3370118）的階段性研究成果】
責編：趙博藝 / 楊 陽（見習）