中共中央、國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出“城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定”。城鄉社區是社會治理的基本單元，其中城市社區是城市基層治理的平臺。近年來，中央對城鄉社區治理提出了一系列新理念、新思想、新要求，為促進相關治理體系和治理能力現代化進行了頂層設計。治理理念在城市社區層面的運用催生并豐富了社區治理的相關實踐。各地城市社區治理將民主、參與、責任、理性等原則導入實踐，逐漸呈現出治理主體多元化、治理方式多樣化等特點。
浙江省諸暨市江新社區貫徹“楓橋經驗”，開展了富有成效的治理實踐。浙江是基層協商民主的先發地，曾涌現出溫嶺“民主懇談”等典型案例。在“楓橋經驗”的發源地浙江省諸暨市也有鄉村協商共治的經驗，例如楓源村“三上三下”民主議事機制及各級“鄉賢參事會”等。這些創新探索，把協商民主與基層社會治理有機結合起來，逐步形成多元共治的機制。
江新社區作為諸暨市創新發展城市版“楓橋經驗”的典型代表，以加強黨建為引領，以創新社會治理為動力，以增強社區自治和服務功能為重點，構建基層社會服務管理平臺，推動社區治理體制機制改革創新，引領帶動社區治理整體水平邁上了新臺階。
江新社區屬于諸暨市較大的社區，于1996年9月成立，位于諸暨市暨陽街道城東區，東至環城東路，南至暨東路，西至艮塔東路，北至江東路及濱江北路。社區區域面積為0.79平方公里，社區共有樓群201幢，截至2018年6月，有居民5037戶，總人口14100人，其中在冊戶數2986戶，人數7457人。江新社區既是居民集聚區，也是繁華商業區。社區內有16家共建單位，480余家商貿業單位，流動人口眾多，治安情況較為復雜。
江新社區為適應社會主要矛盾的變化，滿足居民需要，在打造共建共享共治的社會治理格局方面勇于探索，在維護和諧穩定美麗的社會環境方面積極開展工作，先后獲得“全國和諧社區建設示范社區”“省平安家庭創建活動示范社區”“ 省級文明社區”“ 省級百佳社區”等榮譽稱號。
本文以近年來諸暨市江新社區的實踐為例，重點描述“楓橋經驗”作為鄉村基層社會治理經驗如何在城市落地開花，并著重探討如何創新城市社區治理模式和社區治理方式，是新時代“楓橋經驗”題中應有之義。
城市社區多元共治模式的形成
一般而言，社區治理有三種實踐模式：一是行政主導型。即強調政府指導，主要手段是行政管理，因此，社區治理主體對行政力量的依賴度較高。二是自治型。政府對社區的干預較少，社區居民和社區組織在社區治理中發揮核心作用，社區決策機構、執行機構和監督機構能夠正常運轉，社區按照法律和其他制度安排規范運行。三是共同治理型。構建社區自治系統與政府行政系統的共生機制，政府在培養、指導社區組織過程中逐漸將管理職責讓位于社區居民與社區組織，社區治理多元主體合作，互動治理機制有效聯動。
江新社區凝聚政府、居委會、社區組織、駐區單位以及社區居民的共同力量，積極構建多元化的城市社區治理主體。這種新的社區治理格局和治理體制，與傳統社區治理體制的最大差別就在于，強調社區治理的主體不是一元的，而是多元的。政府、社區以及居民各歸其位，并且各擔其責。
政府頂層設計和工作指導
政府指導絕不是政府包辦一切，而是政府要擔負起健全社區治理體制機制、完善政策法規、引導和支持各方力量積極參與的責任。第一，立足于社會發展的實際情況，對社區的建設和發展進行宏觀指導，健全利益表達、協調、保護機制，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。第二，負責為社區提供公共服務，監督社區居委會和社區社會組織，著力完善社區治理體系的構建。第三，支持各類社會主體自我約束、自我管理等功能，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等“軟法”在社區治理中的積極作用。第四，積極發揮政府自身優勢，協調各方關系，厘清“權力清單”。
依托居民委員會
居民委員會作為基層群眾性自治組織，是社區治理的重要主體。居委會一方面發揮滿足社區成員需求的作用，提供多種社區服務；另一方面作為連接政府和社區成員的橋梁與紐帶，在充分發揮自治職能的同時，積極協助政府開展社會治安、法律服務、社區矯正、矛盾糾紛化解、特殊群體服務管理等工作。
發揮社區居民主體作用
居民是社區發展的主體力量。參考“楓橋經驗”的實踐，江新社區通過制度保障和推動社區居民參與治理，增強社區居民主人翁意識，合民心、聚民力，讓居民管事、讓居民做主。此外，社區充分發揮精英居民的主體優勢，挖掘社區內黨員的活力、凝聚力與創造力，培育社區居民的志愿服務精神。
培育并發動社會組織參與
社會組織是社區治理的重要力量。隨著社區居民需求的多樣化和利益主體的多元化，社會組織在社區內扮演著治理的輔助者、服務的提供者和活動的組織者等多重角色。例如，江新社區充分培育社會組織，為社區居民提供公共服務：由樓道長、社區黨員組建的“笑笑志愿者”隊伍每晚協助公安部門開展治安巡邏，防范風險；居民樂隊、排舞隊、晚唱隊組織居民開展娛樂活動，促進社區的和諧；“江大姐議事會”組織居民對社區事務進行討論和決策，成為凝聚民情民意的一條重要渠道。
駐區單位大力支持
駐區單位是指社區轄區內的企業、事業單位及行政機關。盡管駐區單位與所屬社區沒有行政隸屬關系，但駐區單位的場地、設施、資金、人才等資源優勢可以有效補充社區治理中政府資源投入的不足，促進社區進一步開展工作。江新社區通過與駐區單位進行溝通交流，確定任命一名駐區單位的人員作為聯絡員，積極組織轄區內16家駐區單位發揮各自專長，共同參與社區建設，化解社區治理中的一些困難。例如，當社區需要開展青少年法制培訓的時候，來自司法局的聯絡員可以指派專業人員講授法制宣傳課；若小公園內某樹的花粉飄散嚴重影響了居民生活，社區可通過與駐區相關單位聯系，利用駐區單位園林管理處的資源對樹木進行治理或轉移。
城市社區居民自治的實施
社區需要積極開展自治、法治、德治“三治融合”的示范社區建設工作，建立健全以自治為基礎、德治為引領、法治為保障的治理體系。江新社區自2007年便開始實施了社區居委會公推直選的程序，實行黨務、居務、財務“三公開”制度，設立了居民議事協商委員會和居務監督委員會。同時，社區建有“社區片警—社區片長—居民組長—樓群組長—鄰里守望員”五級綜治工作網絡，橫向到底、縱向到邊，營造出“家庭瑣事不出樓道、鄰里糾紛不出社區”的和諧氛圍。
自治為基礎
把社區事務的決策權交給居民，推動居民自治化、規范化和程序化。把居民、樓群組長、黨員干部等成員積極動員起來，參與社區公共事務的治理。依托居民代表會議、居民議事協商會、居務監督會等組織，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。社區的事務從討論到決策，都由居民自己作主，形成“自己的事情自己辦，小區的事情小區辦，大家的事情商量辦”的議事原則。
“社區民主議事會”主要由社區黨組織負責人和居委會負責人各1人、居住本社區的黨員干部3至5人、居民代表3至5人組成。議事會主要的工作內容是及時解決居民反映的問題，一時不能解決的重大問題，需按照有關政策，向居民及時說明情況，待條件成熟后立即辦理。把居民提出的合理建議，通過公開欄向社區居民進行公示，廣泛征求社區居民的意見和建議，形成統一意見后，將社區無法解決和落實的問題，及時向上級機關反映，由上級有關部門和上級領導出面幫助協商解決。
黨組織是核心
著力加強基層黨組織建設，充分發揮黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。
首先，注重社區黨組織建設。建立健全社區黨委領導下的以小區為格、樓棟為點的“小區支部+樓棟黨小組”的黨建工作機制和組織架構，設立黨員先鋒崗，劃定黨員責任區。江新社區目前共有642名在職黨員，73名返鄉走親干部，325名支部黨員，黨員人數約占社區總人口的22%。在社區社會組織中成立3個“兩新”黨支部，在社區17個網格建立17個小區黨支部，在34個樓道建立黨小組，形成了完善的“黨委——黨支部——黨小組——黨員代表——黨員”五級工作網格。
其次，對黨員隊伍進行分層教育、分類管理。通過收看電教片、支部書記上黨課、交流討論座談會等方式對老黨員加強管理，通過電視、網絡、微信等平臺對年輕黨員進行日常教育，貫徹黨的重大方針政策。對流動黨員進行每月電話、短信聯系，跟蹤管理以定期了解流動黨員的思想和動態。
再次，推動黨員活動“三定一查”：確定每月10日為黨員活動日，集中開展學習教育；固定黨員責任區，充分發揮黨員的先進性作用，將黨員所在樓道劃分為“黨員責任區”，掌握居民信息動態，及時提供幫助服務；固定黨員聯系戶，每個黨員聯系一名居民，在思想上、生活上提供一對一幫扶。
服務是根本
江新社區工作者主動上門服務是對城市社區治理工作方法的創新，即推行“你說話我辦事”的宗旨，變被動工作為主動服務，使居民辦事做到“小事不出樓，大事不出區”。以前是居民找社區解決困難，現在是黨員、社區工作者主動進小區去了解居民需要反映和解決的事情。在走訪居民的過程中，社區工作者也贏得了民心。例如，孫偉成夫婦居住在江東新村5幢，年事已高又體弱多病，身邊沒有子女照顧，因此網格長盡量上門為他們提供方便的服務，包括送市民卡、上門收取醫療保險費用等。在社區工作者的走訪過程中，得知江東新村的孫老太已滿90歲，便向她兒子徐師傅說明老太已達到享受政府埋單的居民養老服務的標準，徐師傅很快為他母親辦理了相關手續，使孫老太在第一時間享受到了政府福利。
“江大姐調解室”對綜治工作的參與和促進
城市社區綜治機制和全科網格的建立
社區綜治工作中心始建于2005年，建立之初主要以社區巡邏為主，后來又增加了統籌社區治安、平安志愿者巡邏、社區矯正、法律服務、矛盾糾紛化解、特殊人群等服務內容，真正成為綜治工作中心。中心主任由社區黨委書記兼任，配備一名專職副主任，并由2名社工、社區民警、律師、調解服務團隊共同組成。綜治工作中心的創新主要是：第一，推動成立“笑笑志愿者”隊伍，由樓道組長、社區黨員、退休干部、機關工作人員和熱心公益的社區居民組成，共有1562人，本著“我為大家巡一夜，大家為我巡一年”的共識，每夜協助公安部門開展治安巡邏。該隊伍僅2017年就處置上報苗頭事件136起，將一批治安隱患消滅在萌芽狀態里，為平安社區筑起了一道流動防線。第二，建立綜治工作示范園，把社區中的一個公園作為綜治平安體驗園，建立各類安全防范的宣傳教育主題墻，引導社區居民在喝茶閑話之余，學習危險防范知識，提升發現處置各類安全隱患的能力。第三，創辦社區學院，為居民講授法治知識、危險防范技能，暑期為學生講授法律知識，同時也為居民開設了文化課和書畫、攝影、舞蹈、太極等興趣課程，教師都是由社區有專業知識的志愿者擔任。此外，社區還把另一個公園建成了文化樂園，居民樂隊、晚唱隊、排舞隊等均可在公園內進行自主排演和休閑，既豐富了居民的文化生活，又為社區增添了活力。
根據社區的樓層分布、地理位置、居民數量等因素，以社區組織為核心，按照“專職力量一員一格、兼職力量多員一格”的原則，江新社區劃分為17個網格，社區書記擔任網格長，9名社區干部和8名居民黨員擔任專職網格員，每人配備一部“平安通”手機，156名樓道長擔任網格信息員。
所有網格員、信息員對所在網格進行巡查走訪時，堅持“全科網格、全心服務”的理念，面對面傾聽民意，了解群眾訴求和社區情況，隨后運用“互聯網+”手段，將鄰里糾紛、安全隱患、重點人員異常動態、流動人口變更等信息第一時間通過“平安通”手機上報，隨后街道四個平臺綜合指揮中心派單處理，做到信息第一時間收集、上報、處理，實現服務群眾‘零距離’，打通了基層治理的最后一公里，由此構建出一張“橫向到邊、縱向到底、條線結合、及時處置”的社區“全科網格”。例如，網格員在巡查中發現來自外省的早餐店老板行為可疑、行蹤神秘，可能涉及參與邪教組織。網格員第一時間上報相關信息，會同城東派出所干警將潛伏于社區的兩位參與邪教人員抓獲，并及時移交相關部門處理。
“江大姐調解室”對社區矛盾糾紛的化解
“江大姐調解室”是社區為居民自治搭建的一個平臺，通過吸納基層群眾參與矛盾糾紛化解工作，讓居民自己的事情自己解決。“江大姐調解室”由社區居民自發成立，以主打“親情牌”的形式自主解決社區矛盾。“江大姐調解室”的調解員在處理矛盾糾紛時，不僅從法律角度分析問題，而且非常注重中國傳統文化的人情和面子。調解員特別強調“情、理、法”相結合的工作方式，并且結合社區情況和本土文化，將矛盾糾紛靈活解決。
“江大姐調解室”建立之前，社區里已有若干名熱心且能說會道的婦女，得知家庭內或鄰里間有一些矛盾糾紛后，她們經常自告奮勇前去充當“和事佬”。2011年4月，江新社區組織12名熱心大姐以社區名稱的首字為名創建了“江大姐調解室”，并為調解工作提供了專門的辦公室。成立至今，“江大姐調解室”已協助社區調委會調處各類矛盾糾紛206起，成功率高達98%以上，居民當中一旦出現矛盾糾紛，首先想到的就是找“江大姐”。目前，調解室共有調解人員35人，其中包括了黨員、律師、從法院退休的老同志等各類人員。經過十多年的調解工作，調解員積累了豐富的經驗，特別是從法院退休的老同志，把以前的案例與司法經驗運用到民間調解中，得心應手，把矛盾化解在基層、把問題解決在當地、把隱患消除在萌芽狀態。總之，“江大姐”已經成為鄰里和睦的“老娘舅”。“江大姐調解室”創新發展“楓橋經驗”，為創造和諧穩定美麗的社區環境作出了重要貢獻。
例如，桂花園小區部分居民在房前屋后種植蔬菜，在文明城市創建過程中，大部分已被清除。13幢1樓傅師傅雖然也積極配合門口蔬菜的清除工作，但是卻不肯清除洋大蒜，理由是“這個品種比較少見，要留到明年做大蒜子用”，無論怎么勸說都不肯拔除。于是社區派了“江大姐”前往，一開始傅師傅態度強硬，甚至一走了之，避而不見。“江大姐”面對一次又一次的碰壁，依然一再堅持上門，與他拉家常，動之以情，曉之以理，講明利害關系，希望他顧全大局，配合工作。雖然傅師傅留的大蒜量不多，但是如果不拔掉，其他居民肯定有很大意見。沒有公平就不能服眾，蔬菜種植之勢必會重新蔓延。由于“江大姐”以普通居民的身份出現，傅師傅在心理上比較容易接近，最后忍痛割愛，同意物業予以清除。
又如，2017年5月，桂花園20幢居民甲在小區欄桿懸掛賣雞蛋的廣告，經物業勸說后仍不拆除廣告，最后廣告被物業強制取了下來。而相鄰21幢的居民乙在兩幢房屋之間的大片空地上種植了大量藍莓，物業卻視而不見。本來關系就不睦的甲乙兩家，針對物業不平等的處理方式而心生怨氣。甲還買來桂花樹苗，仿效乙在房前屋后種植。了解到事情緣由后，“江大姐”一次次做雙方的思想工作，經過苦口婆心的勸說，最終甲乙雙方都拔除了在公共綠化帶的藍莓樹和桂花樹。之后，社區出面請園林補種綠化帶，還居民一個整潔優美的生活環境。
目前，“江大姐調解室”的運行已經制度化。例如，制定了《江大姐調解室工作制度》、《江大姐調解室主任、調解員職責》、《江大姐調解室首席調解員工作職責》、《江大姐調解室當事人享有權利、義務》和《江大姐調解室工作紀律》等。《江大姐調解室工作制度》中明文規定：江大姐調解室是社區的自治組織。在調解中，遵循以下原則：依法原則，依據法律、法規、規章和政策進行調解，法律、法規、規章和政策沒有明確規定的，依據社會公德進行調解；自愿平等原則，在雙方當事人自愿、平等的基礎上進行調解；尊重當事人訴訟權利的原則，尊重當事人的訴訟權利，不得因未經調解或調解不成而阻止當事人向人民法院起訴。《江大姐調解室工作紀律》中規定：不得徇私舞弊；不得對糾紛當事人壓制，打擊報復；不得侮辱、處罰當事人；不得泄露當事人的隱私；不得吃請受禮。
“江大姐調解室”是居民自治和矛盾糾紛解決的一個良好范例，該調解室把原有的以社區干部為化解矛盾主導力量的模式，轉變為吸納基層黨員、群眾參與到矛盾糾紛化解中來，實現居民自己解決自己事情的自治模式。
【本文作者為西北政法大學行政法學院教授，本文系中國法學會2018年度部級法學研究專項委托課題“‘楓橋經驗’：基層社會治理體系和治理能力現代化實證研究”的階段性成果，課題編號：CLS（2018）FQJYZX13，西北政法大學碩士研究生曹媛媛、梁玉珠，上海師范大學碩士研究生李德旺參與了資料收集和初步整理工作，特此致謝】
責編：楊 陽(見習) / 蔡圣楠（見習）