經過多年的努力，新農村建設取得了一定的成績，但是，相比于快速推進的城鎮化，城鄉發展的不平衡問題依然十分突出。大量的農村人口特別是青壯年勞動力、企業和資金紛紛向城鎮集中，農村地區特別是廣大中西部農村地區出現了村莊空心化和人口老齡化現象，不少地方的農村出現了衰敗現象。

以習近平同志為核心的黨中央敏銳深刻地洞察到城鄉發展不平衡問題及其根源，準確把握城鄉發展規律，提出實施鄉村振興戰略。鄉村振興首先要阻止和扭轉村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化加劇的趨勢，需要圍繞涉及戶籍制度的農村土地、公共服務、集體經濟組織形式、社會參與等進行制度創新，聚集鄉村人氣，增加鄉村發展活力和動力。長期以來，戶籍制度改革的目的是順應城鎮化發展趨勢，保障農村向城市轉移人口的權益，涉及城鄉兩邊的權益保障問題，一是農村轉移人口的耕地承包權和宅基地資格權以及集體經濟組織成員資格，二是進城后享受基本公共服務的平等權益。實施鄉村振興戰略，一方面要繼續堅持城鎮化的戶籍制度改革方向，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋，讓符合條件的農業轉移人口在城市落戶安居；另一方面，要創新戶籍制度，增強農村對青壯年的吸引力，使他們愿意留在家鄉建設家鄉，引入新鄉賢參與家鄉建設和治理，吸納并平等對待外來人口，構建多方參與的社會治理格局，促進家庭團結和睦。重點要解決好以下四個問題。

一是進一步完善農村土地制度。與農民個人和家庭直接相關的是承包地和宅基地。在堅持農村土地集體所有的前提下，中央決定農村土地第二輪承包到期后再延長30年，創造性地提出所有權、承包權、經營權“三權分置”，為農民流動和土地規模化經營提供保障；同時，鼓勵探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，盤活農村閑置宅基地和閑置農房，為農民增收創造條件。本村戶籍是農民擁有這些土地權益的資格和保證，換句話說，農民土地權益是與本村戶籍捆綁在一起的。但是，農村土地流轉政策許可的范圍很小，市場化程度較低、升值空間有限。農民承包土地還缺少退出制度。國家正在開展擴大農村土地流轉范圍和承包地如何退出兩項試點工作。在增量改革中，應該探索出與戶籍分離、既有利于城鎮化又有利于鄉村振興的土地制度。

二是充分挖掘家庭功能。家庭在社會建設和社會治理方面具有重要的支撐作用。中國人家庭觀念強，很多個人決策似乎是個人選擇，實際是基于家庭整體利益考量后作出的。例如，社會學研究表明，農民工的流動意愿并非個人的，而是家庭的，而且隨著年齡和生命歷程不斷變化，具有鮮明的代際特征。農民外出、流動、回鄉的意愿是個復雜的家庭決策系統，誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個家庭復雜的結構分工。隨著年齡的增長，農民工群體在行業間、城市間流動，不斷地返鄉外出、越來越頻繁地返鄉，與他們在各自家庭中所擔當的分工、扮演的角色有極為密切的關系。戶籍制度與權益分配有較強的關聯性，在維護家庭團結和發揮家庭功能上具有調節作用。現在很多社會政策賦予的個人權益也是以家庭為單位的，例如，扶貧、社會救助、兒童和老人福利、社會保險等，以后個人所得稅也應該以家庭為單位。居民身份證、居住證是以個人為單位的權益憑證，不能代替戶籍功能。因此，鄉村振興過程中要改革完善戶籍制度，用好鄉土資源，促進個人的家庭歸屬感和認同感，充分發揮家庭教育、家庭保障等多方面功能，強化社會治理的基礎，促進鄉風文明、社會和諧。

三是擴大村莊開放性。農村土地集體所有、村級集體經濟組織強化的村莊共同體性質，決定著農村人口的戶籍首先具有“村籍”的性質。“村籍”很大程度不是正式的法律文本所規定的，而是村莊傳統和村規民約所決定的，有時與正式法律有抵觸，但是，實踐中，國家法律往往要讓位和服從村莊的“土政策”。“村籍”具有很強的封閉性和排他性，村莊經濟越發達其封閉性和排他性越強，“村籍”的含金量越高。外來人口很難成為村莊共同體中的一員，既無法享受集體經濟成員資格，分享集體經濟收益，也不能很好地平等享受村莊基本公共服務、參與村莊公共事務管理。即使是入贅的上門女婿和已婚的本村女孩有時也很難取得“村籍”。現在大多數農村大學生不愿意遷移戶口，是因為雖然國家規定農村大學生讀書期間戶籍可以遷出，也可以不遷出，畢業后允許把遷出的戶籍再遷回本村，但是，一些地方大學生一旦把戶口遷出，畢業后就很難再遷回村莊，因為村民不接受。因此，在鄉村振興過程中，要探索新的戶籍制度，既保護好村莊原住民利益，也維護好外村和外地人員的權益，讓他們共享村莊發展成果，同時，村莊在開放合作共享中進一步發展，增進全體人員的福祉。

四是創新基層社會治理。鄉村振興過程中，有一些村莊要消亡，有一些村莊要撤并，有一些村莊要改造提升，還有一些村莊要移民搬遷。戶籍制度改革要與村莊形態演變、鄉村文明和鄉村治理相適應，妥善處理好村莊變動過程中的利益關系，解決好征地拆遷、移民搬遷中的利益矛盾；淡化戶籍特別是“村籍”身份，促進不同村莊村民之間以及外地人員與本地人員的社會融合；用好信息技術手段，創新基層社會治理組織形式和平臺，擴大多方面人員的參與，促進自治、法治、德治相結合。

戶籍制度是長期歷史形成的，其調整改革也需要一個較長的歷史過程，需要足夠的歷史耐心。但是，應該從現在起準確把握城鄉現代化發展的大勢，遵循戶籍制度改革發展的規律，未雨綢繆多做一些有利于長遠的事情，為今后的改革奠定基礎。

[作者為中央黨校(國家行政學院)教授]