【摘要】2018年我國對住房用地制度進行了重大改革，這意味著政府將不再是住房建設用地的唯一提供者，助推我國住房結構改革。與此同時，需要制定配套政策規則，特別是要調整地方財政制度，積極引導農村小產權房走上改革的正軌，形成生活便捷、能夠真正滿足居民多元生活需求的人居環境和有效的租賃住房供應市場，建立科學合理、城鄉統一的住房建設用地市場。

【關鍵詞】住房供地  多主體供應  農村租賃住房建設  地方財政  有效供給   

【中圖分類號】F120    【文獻標識碼】A

當前，我國住房領域存在的兩大問題，一是一些大城市房價高；二是住房結構中租賃住房市場不發達，租售比例失調。一些城市住房的價格居高不下，主要原因之一在于土地供應不足。房價控制需要從住房土地供給端出發，實現多主體供應與多渠道保障，才能根治高房價問題。

政府不再“壟斷”土地供應對于城市房價的抑制具有積極影響

2018新年伊始，我國進行了住房用地重大改革，堪稱歷史性突破。時任國土資源部部長姜大明1月15日表示，我國將研究制定權屬不變、符合土地和城市規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實現讓城鄉居民住有所居的中國夢。非房地產企業獲得住房用地供給資格意味著政府將不再作為新增居住用地的唯一提供者，住房土地供應量的增加將從根源上平抑高居不下的城市房價，賦予農村集體建設用地建設租賃住房的資格，將改變我國以購房為主的單一結構，建立租購并舉的合理住房結構。這一突破性的住房用地制度改革思路引起了人們極大關注，主要原因是政府不再“壟斷”土地供應。

新的土地制度改革思路，是落實十九大報告提出的多主體供應、多渠道保障精神的積極探索。十九大報告明確提出多主體供給，其中包含著住房用地的多主體供應。目前政府試圖改革的是住宅市場的用地供應，探索將城市非地產開發企業尤其是國有企業的工業用地用于住房建設。

我國已經進入城鎮化后期，土地征收制度出現了許多新情況。以往政府強制征收為住房提供土地的方式已經不可持續，政府通過正常渠道收儲的新增建設用地日益減少。城市向郊外蔓延對周邊農村生態環境、糧食安全的威脅不斷加劇，未來城市住房用地來源需要由增量擴張為主轉變為存量調整為主，其中國有企業土地在符合城市開發規劃的前提下作為住房用地發展保障性住房是一個大有潛力的開發思路，而土地的存量開發需要新的政策支撐。

實際上住房用地的改革在北京等一些城市已經啟動，鼓勵國有企業利用自有土地建設保障房是建立多主體供給、多渠道保障住房的舉措，房源建成后納入北京市保障房整體計劃，統一分配。但是需要明確的是，企業自有土地的住房建設不是上市出售的商品住房，而是保障性用房。保障性住房的建設不會直接沖擊商品房市場，但是由于城市住房總量的增加，減少了市民對商品房的需求，必然會起到平抑房價的作用?？梢钥隙ǖ卣f，政府不再“壟斷”土地供應對于城市房價的抑制具有不可估量的積極影響。

利用集體建設用地發展租賃住房市場

村集體所有權是我國的一種土地所有權形式，農村建設用地要轉變為國有建設用地，必須滿足一定的政策條件，同時需繳納足夠的土地補償金，而農村集體建設用地建造的住房，只能是小產權房，盡管其規模龐大，但是不能上市交易，即只能出讓使用權，所有權沒有任何協商余地。

隨著城市化進程的加快，越來越多的城邊村及其耕地被納入城市用地范圍，土地性質由集體所有制轉化為全民所有制，而在征地過程中返還的村留用地、村民宅基地和農戶自留地三類土地則維持原有的集體所有制性質不變，在這些用地上以居住功能為主形成的社區被稱為“城中村”。其中，村留用地是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地，留用地的使用權及其收益全部歸該農村集體經濟組織所有。留用地一般按實際征收土地面積的10—15%安排，具體比例由地級以上市政府根據當地實際情況以及項目建設情況確定。目前，許多地區的村留用地并沒有被盤活而產生經濟效益，主要原因是僅僅依靠農民自身的力量難以找到合理的開發渠道，亟需探索新的村留用地開發利用機制，使征地農民和征地村莊享受土地的升值收益，進而推進城鄉一體的土地制度建設。新的改革提出盤活農村集體建設用地，允許其用來建設租賃住房。這一農村建設用地改革思路雖然沒有限定為城中村和城邊村，但是現實中具有建設租賃住房價值的農村主要是城市周邊的農村，需要具備到城市通勤的地理位置優勢。

按照住房城鄉建設部等相關部門的統一工作部署，超大城市、特大城市可開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作。與此同時，多措并舉，培育機構化、規模化的住房租賃企業，建設政府住房租賃交易服務平臺，創新住房租賃管理和服務體制，鼓勵開發性金融等銀行業金融機構創新針對住房租賃項目的金融產品和服務，伴以引才舉措，因城施策，加快住房租賃市場發展。這些做法為住房用地改革奠定了基礎，為農村、農民利用手中的建設用地尋找增收途徑打開了一扇大門。

細化配套改革措施，穩妥推進住房用地改革

作為一項歷史性的變革，住房土地制度改革需要深入、系統地研究配套改革措施，確保改革順利推進。

首先，需要深入研究住房用地改革對地方財政收入的影響。我國實行中央和地方分稅制之后，土地供應成為地方政府的專屬權。除了土地出讓金收入外，在城市建設過程中政府還會獲得建筑稅、營業稅、附加稅等各種收入，成為地方政府的重要財稅來源。政府財政收入不僅是架橋修路、改善城市基礎設施的財源，也是發展各項基本公共服務的財源。目前有不少城市由于前期高速城鎮化發展背上了歷史債務，必須詳細測算歷史債務承受力，找到合理的替代渠道，確保城市財政的健康運轉。在政府探索非房地產企業將合法取得的工業用地轉變為住房建設用地時，需要對出讓土地的企業資格做出規定，避免回到過去的“隱形市場”，還需要對住房建設的收益分配、產權性質出臺具體可行的實施細則。

二是要高度重視租賃住房市場，形成有效需求。充足的土地供應能否會帶動房價走低還是個未知數，是必要條件而非充分條件。供給側應包括土地政策、財政政策、金融政策，還應包括教育文化醫療交通等人居環境配套政策，重點在于土地政策。居住小區是人的生活空間，需要滿足居民多元的生活需求結構。如果僅僅考慮租賃住房建設需求而沒有配套政策，那還不是有效需求。舉例來說，北京的現實情況是，京城五環外存在大量低廉的租賃住房市場，但由于通勤距離較遠、無法享受良好教育、生活環境不完善，租房市場并不景氣。因此，“租房難”難就難在形成有效的租賃住房供應。只有提供有效需求，未來新建的租賃住房才可以緩解租房難和高房價問題。

未來，我們仍需要緊密圍繞十九大報告提出的“住有所居”的一系列戰略構想和要求，從建立城鄉融合型的住房用地多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度建設機制入手，深入探討和細化住房用地改革政策；深化農村土地制度改革，完善“三權”分置制度，形成生活便捷、能夠真正滿足居民多元生活需求的人居環境和有效的租賃住房供應市場，將有助于建立科學合理、城鄉統一的住房建設用地市場。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導）

【參考文獻】

①程浩：《“小產權房”研究綜述》，《經濟研究導刊》，2011年第28期。

責編/ 姜成    美編/于珊

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