【摘要】政府在農業用地承包經營權流轉中發揮著重要的作用。當前，我國部分地方政府在農業用地承包經營權流轉中存在引導服務能力不足、登記制度以及監督管理不到位、道德失范現象明顯等現象，需通過加大戶籍制度改革力度、確立監督原則、規范農業用地承包經營權流轉行為等路徑，強化我國農業用地承包經營權流轉中的政府責任。
【關鍵詞】農業用地 經營權流轉 政府責任 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A
農業用地是我國廣大農民的“飯碗”，事關我國民生和農業經濟未來的發展，承包經營權流轉是發揮農業用地最大價值的重要手段。而政府在農業用地承包經營權流轉中要承擔維護、保證農民切身利益不受損害，為廣大農民土地經營權流轉提供全面服務、引導的重要責任。從我國地方政府在農業用地承包經營權流轉中的工作現狀來看，責任缺失的現象相對明顯，這不僅損害了農民的切身權益，還危及到我國農業經濟的發展態勢。為此，強化我國農業用地承包經營權流轉中的政府責任已是十分緊迫。
地方政府在農業用地承包經營權流轉中責任缺失的表現
定位不夠準確導致政府引導服務能力不足。從目前我國部分地方政府農業用地主管部門的工作現狀來看，存在職能定位不準確、服務與引導農業用地承包經營權流轉各項事宜的能力相對缺乏等問題。個別地方不依據農民自身的意愿，而是強制農民進行土地流轉和非農業開發，造成農民物權流失的現象出現。這一問題展現出地方政府在服務、引導農民正確處理農業用地承包經營權流轉的責任存在缺失，不僅使農民的合法權益受到損害，更重要的是制約了我國農業經濟的健康發展。
登記制度以及監督管理不到位。農村集體土地、農戶宅基地等物權是農民依法享有的財產,也是農民最為重要的財產。一旦出現土地物權的變動無法保持公開、透明、公正，必將使農民切身利益受到損害。然而從我國當前農業用地管理工作中不難看出，農業用地作為農民最為基本的不動產，在地方政府管理工作中存在登記信息不完善、享有的權利和履行的義務不明確及賠償條款標注不清晰等問題，導致農業用地承包經營權流轉不順利，農民切身利益受到損害等問題的產生。地方政府缺乏監督機制，針對相關主管單位的行政監督力度不夠，也助長了登記制度不完善的“氣焰”，而這些問題的出現都表明部分地方政府責任存在缺失，影響著我國農業用地市場化發展進程。
道德失范現象明顯，造成農民權益受到損害。政府在社會發展中不僅扮演著“管理者”的角色，同時還扮演“服務者”的角色，全心全意為人民服務是政府的責任和義務所在，維護人民合法權益、確保人民利益不受損害是最為根本的要求。農業用地承包經營權流轉，關系到農民的切身利益，但是在當前部分地方政府工作中，農民權益保障不到位，工作職能缺位、錯位、越權的現象比較明顯，這就導致了農業用地承包經營權流轉政府責任失范問題的產生，在工作中徇私舞弊、欺上瞞下的現象時有出現，這是部分地方政府在農業用地承包經營權流轉責任缺失的重要表現，政府的公信力也必將受到影響。
強化我國農業用地承包經營權流轉中政府責任的現實路徑
加大二元結構體制改革力度，促進農業用地承包經營權流轉的實現。農業用地承包經營權流轉，能夠激活農村土地資源要素流動，推進現代農業發展，增加農民財產性收入，為農業穩定、農村改善、農民增收奠定重要基礎。但是目前，在我國農業用地承包經營權流轉中，依然有城鄉二元結構的特征，這顯然已不適應我國當前城鎮一體化發展的大趨勢，阻礙著我國社會經濟的長足發展。我國各區域農業發展處于不均衡狀態，在農業經濟欠發達地區，大量農業人口向非農業人口轉型，導致農業用地出現閑置、撂荒等現象。部分農轉非的城市務工人員由于在城市中很難享受到與城市居民同等的社會福利及社會保障，而最終生活保障依然要依靠農業用地，但是農業用地承包經營權流轉由于登記不到位，很難實現正常的流轉，這樣不僅影響了農民的土地收益，更重要的是造成農業用地使用效率低，難以實現規模化、市場化發展。因此，在關于城鄉戶籍制度改革工作中，只有實行全國統一的戶籍登記辦法，才能使政府在農業用地的管理方面做到統一管理，為廣大農民提供公平的便民服務。政府有關部門還應放寬農村子女城市落戶的政策，為城市務工人員提供平等的社會福利、社會保障制度，在教育、醫療等方面提供一系列安置措施，出臺相關減免、優惠政策。這樣城鄉二元結構體制所造成的農轉非問題才能得以解決，也才能為農業用地承包經營權的流動打下良好基礎。
確立監督原則，解決道德失范問題。在完善我國農業用地承包經營權流轉工作中，出臺完善的法律法規是基本的保障性條件，通過相關規定，政府可以明確自身職責，有助于更好規范農業用地承包經營權的流轉。但是法律法規能否執行到位，決定于地方政府各級主管部門對于道德失范問題的解決效果，也是地方政府責任缺失現象能否根治的關鍵。為此，強化我國農業用地承包經營權流轉中政府的責任必須強調監督機制的建設與執行。農業用地作為市場新資源，流動性也在不斷加快，而政府能否制定、出臺并落實相關規定，不僅關系到農民切身利益能否得到維護，更重要的是直接影響到農業用地資源浪費問題的產生。加強監督機制建設就成為政府履行自身責任的保障條件。農業用地作為新的市場資源，政府在承包經營權流動中應加強行政監督，并且確立一系列監督原則。主要包括農業用地土地資源所有權必須高度明確，所有權的主體必須符合一切法律、法規及相關規定。在農業用地承包經營權流轉中，流轉的方向必須是農業領域，而不是非農業生產領域。在農業用地資源市場化流動過程當中，要以改善農民基本生活水平為目標，避免農民遭受任何經濟損失及喪失農業用地基本權益。在這三個基本原則之下，政府既能夠確保農業用地承包經營權的流轉方向不發生偏離，預防道德失范現象的產生，還能維護廣大農民的利益不受侵害，推動我國農業用地資源市場化機制的構建與完善。
履行相關職責，規范農業用地承包經營權流轉行為。農業用地制度是我國的一項基本經濟制度，也是影響城鄉統籌發展、農民收入增長的一個重要體制因素。由于農民受教育程度普遍較低，法律自我保護意識也較低，因而政府規范農業用地承包經營權流轉行為也就成為維護農民合法權益的關鍵。在規范農業用地承包經營權流轉行為中，地方政府必須承擔起以下幾個方面的責任：一是要合理構建農業用地承包經營權流轉的中介機構，并派駐政府主管部門人員長期駐扎，主管與農業用地經營權流轉相關的日常事務，確保制度、法律、法規得到全面落實，化解農業用地經營權流轉過程中產生的糾紛和矛盾。二是要嚴格規范農業用地價格評定體系。在我國農業用地的價格評定中存在著評定標準不統一、流轉價格不一致的現象。為避免這一現象的產生，政府相關管理部門應立足市場發展現狀，堅持公平等價的基本原則，確立起農業用地流轉價格評定標準，維護廣大農民的切實利益。三是在流轉登記制度方面要做到不斷完善。在農業用地流轉合同簽訂完成后，管理部門需將合同原件上交到主管部門進行登記備案，再次確定雙方的權利和義務。并且農業用地主管部門要為土地承包方授權、頒發承包經營證書，確保農民利益能夠不受損失。四是將土地流轉的程序進行完善，嚴格保證在國家相關法律、法規、政策的框架內，由農民自愿、平等地簽訂農業用地流轉合同。
（作者為武漢商學院講師）
【注：本文系武漢商學院校級科學研究一般項目“政企合謀對城市土地出讓影響的區域差異研究”（項目編號：2015KY005）的階段性成果】
【參考文獻】
①王曉靜：《城鄉發展、政府介入與土地承包經營權流轉》，《農業經濟》，2015年第1期。
②趙峰、黃壽海：《農村土地承包經營權流轉碎片化及其整體性治理》，《宏觀經濟研究》，2016年第1期。
責編/周素麗 美編/于珊
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