歷朝執政者治理國家、管理社會，無不以政權長久和社會穩定為重要的目標，他們都很重視來自基層社會的聲音——“輿情”的收集，傾聽百姓的聲音，接受來自社會各界的監督和批評。為此還摸索出一些辦法，建立制度化的輿論監督體系，以保證輿情上達，懲惡揚善，政通人和。

帝王巡歷，觀風問俗，傾聽百姓的聲音

圣賢名君，是古代帝王的理想追求，如何治理好國家？從遠古時代開始，先民們就在不斷探索并逐步形成一套被認為行之有效的方法，其中之一便是最高統治者定期到他所管轄的地區“巡狩”，巡行視察各地，意在觀風問俗，體察民情，糾察官員，處理政務等。

據說，史前時代的帝王“五年一巡”，其他四年，各地諸侯王到京覲見，以示臣服與監察之意。舜有“入于山林川澤”野外探險的本領，“堯老，使舜攝行天子政，巡狩”。舜在位期間，勤于政事，開拓疆土，經常外出巡視，最遠時到達廣西蒼梧一帶，打通了江南與中原的通道，史載“位三十九年，南巡狩。崩于蒼梧之野。”禹在位期間，足跡幾乎遍及天下，治水修河、降魔除怪、安撫黎民，最終也死在巡視天下的途中，據載：“十年，帝禹東巡狩，至于會稽而崩”。秦統一六國后，始皇帝曾進行五次大規模的巡游。雖然他的出游飽受批評，但有兩個史實不容回避，一是他的巡游名義上遵循“三皇五帝”時的“巡狩”，二是初定天下，他希望通過到各地巡視，提高威望，打擊六國舊貴族勢力，加強對全國的控制。巡游的地域涉及到今天的甘肅、陜西、河北、山東、湖北、湖南、江蘇、浙江和安徽等地。西漢武帝同樣重視對各郡縣的巡視，足跡遍及今陜西、山西、內蒙、寧夏和遼寧、河南、山東、湖北、江西等地。公元前110年，“天子巡邊，親至朔方”。

帝王到各地巡游，收集輿情是他們公開的重要目的之一，正像《北史·隋本紀下》中隋煬帝所講的：“朕故建立東京，躬親存問。今將巡歷淮海，觀省風俗。……庶乎四聰以達，天下無冤。”

后世多認為帝王巡狩興師動眾、勞民傷財，尤其是煬帝出游過度，甚至客死在外出巡游的路上，對后世觸動很大。所以，唐朝建立，唐太宗李世民汲取教訓，下令約束自己及后世帝王的出游行為，他認為帝王出游帶有很大的游玩性質，娛樂的形式有很多，不必遠涉江湖，京城內就可以滿足需要；即便是到地方觀省風俗，體恤民情，收集輿情，也不必帝王親自前往。他認為，唐代有“忠良可接”，有身邊忠臣良將來輔佐，就沒有必要去求神仙來保佑了。

此后，歷代帝王的巡游各地現象基本消失，僅有個別皇帝，如明武宗、清康熙和乾隆等還曾離開京城去遠足。但作為最高統治者的帝王深知百姓對于國家的重要意義，深知民間輿論的重要，民意不可違背，民聲不可不聽。帝王直接到基層去收集輿情，是基于中國古代對圣人君主的期盼與要求，不到地方去同樣也要想方設法了解民意。唐太祖李世民雖然不再巡歷各地，但他卻是中國歷史上最著名的善于納諫的帝王之一，也是最關注民意與民情的帝王之一。《貞觀政要·論政體》中所講的“臣又聞古語云：‘君，舟也；人，水也。水能載舟，亦能覆舟。’陛下以為可畏，誠如圣旨”，揭示的正是唐初宰相魏征和唐太宗引用古訓強調民意的重要。所以，帝王離不離開京城，是否親自到地方采集輿論并不重要，重要的是對民間輿論和民意的重視。

關心民瘼，采聽社會輿情，在古代中國有著悠久的傳統

魏征和唐太宗引“古語”“古訓”以表達重視民情輿論之意，在以儒家思想作為傳統中國政治思想最核心內容的背景下，仁者愛人，以民為本的思想深入人心，重視民情輿論，體現在國家政治體制、司法制度和道德思想各層面。關心民瘼，采聽社會輿情，在古代中國有著悠久的傳統。周朝時便設有采詩官，采詩觀風問俗，以了解民風、民情、民俗、民意。《詩經》是我國第一部詩歌總集，如果從輿情監督和治國理政的角度去理解，它也算是中國最早的一部中國輿論監督史。

《詩經》又稱“詩三百”，據說是孔子整理，收錄了自西周到春秋中葉五百年間的詩歌，約三百首。《詩經》也是“十三經”之一，“十三經”是中國傳統儒家思想文化的源頭和核心，受到歷代統治者的重視。“六義”是《詩經》最具代表性的六個特點，包括風、雅、頌和賦、比、興，其中“風”排在首位。何謂“風”？“風”是“國風”，計有15個“國”（地區）的詩歌，《詩經》三百首，風的部分就占了160首。被排在首位，一是數量最多，二它是《詩經》最精華的部分，它在治國理政中最具有現實的意義，因為“風”來自民間，來自基層，反映的是人民的意愿和心聲。比如大家耳熟能詳的《七月》是其中最長的一篇，八章八十八句，描寫了農民一年四季的農業勞動和勞役、田獵等，反映了人民樸素而真摯的情感。《碩鼠》更是一首現實主義詩篇，它把統治者比喻成碩大的老鼠，既抨擊他們貪得無厭，又警告他們要愛惜百姓。“風”在古代具有輿論批評和監督的作用，已為人所共識。如毛亨《毛詩訓詁傳》是最早《詩經》注本，其中說“風，風也，教也。風以動之，教以化之”。風的教化不僅是對上的，也是對下的，“詩之六義非起于周也。上以風化下，下以風刺上，主文而譎，諫言之者無罪，聞之者足以戒，故曰風，風化，風刺，皆謂譬喻不斥言也”。百姓作詩所以諫君，君又用之教化，輿論監督與治理施政之間的關系在這里得到最好的詮釋。

先秦以來的優秀中華傳統文化一直得到很好的繼承與發展，發揮民間輿論的監督作用，此后長期被以多種形式利用。清議之制在古代中國一直比較流行，自漢魏六朝，直到明清之間，以士大夫或士紳為主要組織者，以民間輿論為形式的清議，對國家政治進行監督或施加影響，在某些歷史時期還發揮了極其重要的作用。清議，可議政，可議國，可議人，可議事。魏人曹羲在《至公論》中講“談論以當實為清，不以過難為貴……興化致治，不崇公抑割，情以順理，厲清議以督俗，明是非以宣教者，吾未見其功也。”東漢末年出現的月旦評就是一種比較典型的點評時政、時人、時事的“談論”平臺，汝南名士許劭、許靖兄弟自擬議題，邀請名流士子各抒己見，暢所欲言。月旦評標榜公平執中，裁量執政，關注的重點聚焦在時政上，品核公卿，臧否朝政，從而形成了強大的社會輿論，它對當時的社會風氣、政治生態、官吏選拔和行政制度的運行，都在一定程度上發揮了重要的監督作用，因此有學者認為“從現代輿論學的角度來看，這是我國最早的一次真正意義上的大規模、有組織的輿論監督行為”。

宋代的文人士大夫有良好的議政傳統，當時的民間輿論力量也頗為強大。宋代學院和書院教育的發達，文人參與政治的熱情高，從普通百姓到士紳官員都有比較自由地議論朝政的環境，他們以不同的方式評議時政，上到皇帝下到普通官員，都是被評議的對象。圖書出版和文學藝術領域都比較開放，許多作品以夸張的手法和諷刺的語言，在社會上形成了一股言論激進思潮，形成了強大的輿論壓力，也產生了巨大的影響。比如，當時社會上出現了大量的“謠諺”抨擊時政，在《三朝北盟匯編》卷五十一，記載有時人的“十不管”之語，批評政府該管的不管，不該管的亂管，不作為，亂作為，可謂形象生動：“不管太原，卻管太學；不管防秋，卻管《春秋》；不管砲石，卻管安石；不管肅王，卻管舒王；不管燕山，卻管聶山；不管東京，卻管蔡京；不管河北地界，卻管舉人免解；不管河東，卻管陳東；不管二太子，卻管立太子”。對奸臣童貫和蔡京把持朝政，禍民殃民，侵害百姓的行為，民間也編了不少歌謠予以痛斥，吳曾《能改齋漫錄》中有“打破筒(童)，潑了菜(蔡)，便是人間好世界”之句，曾敏行《獨醒雜志》記有“殺了童蒿(童貫)割了菜(蔡京)，吃了羔兒(高俅)荷葉(何執中)在”等，反映的都是百姓的詛咒之聲。

當然，民間的輿論自由度，主要取決于政府的管理度，對民間“妖言”“妖書”等涉及到敏感政治事件或影響很大的，政府也必須出手干預。到明清時期，隨著商業經濟的不斷發展，社會文化水平的不斷提高，私人販書刻書和商業印刷業的發達，來自民間的聲音越來越強勁，也迫使政府必須主動應對，既要監控好輿情，又要利用好輿論監督，做好制度建設。如果政府能聽到《碩鼠》歌謠中老百姓憤怒的哀怨，怎么會有后來的“蒼天已死，黃天當立”和“休道石人一只眼，挑戰黃河天下反”憤怒的吼聲呢？正是因為民間歌謠是輿情民意的表達，歷代王朝才會如此重視來自基層社會的輿情報告，才會把輿論監督納入到國家的制度建設之中，通過制度規范來保障輿論能有效地發揮監督作用。

古代中國積極加強制度建設，把輿論監督納入國家管控體系之中

在古代中國，把輿情作為監督的一部分并制度化，出現是非常早的。規定有多個方面，一是天子巡狩五年一次，《孟子·告子》說，“天子適諸侯，曰巡狩。巡狩者，巡所守也。”二是諸侯（地方官）來京朝覲天子，陳述民情。三是委派專官欽差到地方，“代天子巡狩”。四是建立專門的言諫制度，或專職的監察職官，巡歷天下，獲取輿情。五是允許百姓擊登聞鼓，上書言事，或詔求直言等。

中國早期的地方官，郡州制下的地方長官稱“郡守”“太守”，“守”是劃地而治，代天子管理地方。而府、州、縣的長官，稱“知府”“知州”和“知縣”中的“知”強調的官員對轄區情況的了解。地方機構固定設立之后，中央又會向地方派出監察官員，巡視地方，建立從中央到地方的監察體系，刺史從監督官到地方化表明了其監察職能的突出地位。各朝代都有不同形式的負責對地方輿情監控的職官，巡行地方，發現問題，及時奏報或處置，這些機構、官員或機制的存在，是輿情上達的重要保證。

唐、宋時，京城設有進奏院等，它是地方在京的辦事機構，負責溝通中央與地方之間的信息聯系，以保證上情下達，下情上聞，上下互通。在宋代，進奏院與登聞鼓院、登聞檢院、糧料院、審計院和官告院合稱六院，這樣的機構設置，能保證文武官員及士民章奏表疏及時上呈。北宋慶歷年間，在進奏院任期的蘇舜欽有《上仁宗應詔論地震春雷之異》一文，作者以強烈的措辭和口吻，揭示民情、輿情與國家穩定之間的關系，認為必須聽輿論、識民情。

明朝中央建立一套更加完善的監察與諫議制度。朱元璋認為，“（言官）所貴者，忠言日聞，有益于天下國家”。他曾給臺諫官以“風聞言事”的權力，風聞奏事，言者無罪。早在建國前，他就對按察司的官員們說：“凡事當存大體，有可言者勿緘默不言，有不可言者勿沽名賣直。茍察察以為明，苛刻以為能，下必有不堪之患，非吾所望于風憲矣”。洪武十年（1377）時，各道按察司官來朝，朱元璋再次詔諭各官員：“朕以天下之大，民之奸宄者多，牧民之官不能悉知其賢否，故設風憲之官為朕耳目，察其善惡，激濁揚清，繩愆糾繆，此其職也”。

明清時期的科道官、督撫制等，都有察訪社會輿情的職責。由中央直接派出去的欽差，雖然多屬臨時性質，卻也納入制度管理之中，代表皇權巡視地方，保證民間輿情可直達中央。從明到清，陸續發展成熟并制度化的密疏制度，是更高級的輿論監督形式，除正常的監察體系之外，有被賦予有密疏（折）言事的大臣，可更加靈活方便地把輿情直接奏報給皇帝，辦事的效率更高。

顧炎武在《日知錄·直言》中說：“‘天下有道，則庶民不議’。然則政教風俗茍非盡善，即許庶民之議矣”，顧炎武主張“許庶民之議”，就是允許百姓評議政治。在《日知錄·清議》條中，他又說：“天下風俗最壞之地，清議尚存，猶足以維持一二。至于清議亡，而干戈至矣。”由于可見，清議政事、輿論監督，在以顧炎武為代表的著名思想家看來，是多么的重要，它既是中國優秀文化的代表，也是數千年中華文明代代相傳的保障。

（作者為中央民族大學歷史文化學院院長、教授、博導）

【參考文獻】

①《明實錄》，臺北：中研院歷史語言研究所校勘本，1962年。

②［西漢］司馬遷：《史記》，北京：中華書局，2013年。

③呂進：《月旦評及其輿論學意義》，《中州學刊》，2017年第10期。