黨的十九大明確指出，“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，要求建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，實施鄉村振興戰略。長期以來，在國家政策層面號召以工補農、以城帶鄉，實現城鄉融合發展，但實施效果較為有限。在城鄉二元結構的宏觀格局和城鎮化進程的沖擊下，盡管有著取消農業稅，以及實現村村通、農村社保全覆蓋等一系列利好三農的政策和投入，但鄉村社會依舊日漸凋零，產業發展缺乏競爭力且伴有市場風險和不確定性，經濟活力有限，文化復蘇乏力。曾經的“鄉愁”，也只是在文字描述中、在老一代人的記憶中。少小離家老來發現，被城鄉藩籬隔絕在外成了“回不了鄉”的新一代人的記憶。如何才能真正實現城鄉融合從而振興鄉村呢？

歷史上的城鄉融通

歷史上，城鄉融通使得城鄉實現動態均衡。在城鄉戶籍嚴格實施以前，科舉考試、書院求學、從軍、經商，使得大量的優質人才和資本離開農村，但農村仍然有學堂、商貿、手工業、技術交流，并沒有走向凋敝。一個重要原因就在于，中國歷史文化中的“葉落歸根”、制度中的官員退休“告老還鄉”、軍人退伍“解甲歸田”、致富商人“衣錦還鄉”的傳統，不斷地為農村注入人才、資金、技術，使得城鄉之間的人才、資金、技術處于一種貫通狀態，達到了一種動態的均衡。農村散布“大戶人家”“鄉賢”“鄉紳”，他們修路、辦學、興業，具有較大的公益和積極的示范和外溢效應。例如湖南岳陽的張谷英村、云南騰沖的和順鎮。一些寺廟、宗祠也在鄉野之中，其服務社會、繁榮經濟的功能甚至超越城鎮。土地和資產的過度集中造成了貧富差距和兩極分化，這固然是封建社會土地私有的痼疾需要根治，但同時形成的城鄉相對均衡的人才和資金流動，對振興鄉村具有一定的啟示意義。

城鄉藩籬的產生

工業化城鎮化和城鄉戶籍樊籬打破了歷史上的動態均衡。工業革命后，城市就業收益、社會服務、基礎設施優于農村，鄉村人口自然流向城市。但在土地私有的資本主義社會，資本和人才相對是融通的，城市貧民窟成為“標配”，農村在許多發達國家甚至是選舉票倉、執政基礎，其重要性不亞于城市。新中國成立后，為了加快工業化進程，通過高考、征兵、統購統銷、工農產品剪刀差等制度性安排，大批人才資金流入城市、流向工業；而城鄉戶籍分割，使得這種流向具有單向性，盡管通過農田水利建設有部分資金流向農業，但農民和農村的受益較為有限。這就形成了制度上的以農補工、以鄉補城的基本格局。

改革開放后，農業補貼工業走向終結，進入本世紀后出現了各種糧補，這表明產業補貼出現了逆轉。但工業對農業的勞動生產力差異，不僅使得農村高端人才通過求學、參軍和經商的方式離開農村，農村的中低端勞動力也通過“離土不離鄉”的制度安排大量流入城市，廉價的農民工推動了工業化城市化進程。而在城市和工業的擴張過程中，農村土地被大量征用，城市以“土地財政”的方式獲取大量建設資金。但是城市只收獲農民工的貢獻，不負擔農民工的社會保障。因而，中國的城鎮化以低成本快速度有序推進。

可見，中國的工業化城鎮化，農村（土地）、農業、農民的貢獻巨大，功不可沒。雖然城市和工業對農村和農業也有一定的回饋，但總體上看，不論是人才還是資金，流動都是單向的，農村的人力資源日漸衰落，只有人們常說的“386199部隊”即婦女、兒童、老人；資金回流離散、量微。鄉愁依舊在，鄉村振興難。

如果說2005年以前資金人才流入農村缺乏意愿，那么，在全面小康的時代，資本相對充裕甚至過剩、人才尋求創新和生活質量而非高額收入，大量的資金、技術流向農村，或波濤洶涌，或暗流涌動。但城鄉分割的制度樊籬，使得由城到鄉的流動，雷聲轟隆，雨點寥寥。由于土地和戶籍制度要求，非農村戶籍，不得到農村置地置業；各種資本，不得變更農地屬性。告老還鄉者、衣錦還鄉者、解甲歸田者，回不去了。一些在外打拼的成功的農民工，戶籍尚在農村，可以回去，但騰挪空間有限，實力難托大業。

土地意義的變化

在傳統的農業社會，土地是農民的立身之本。改革開放后，農村聯產承包，農村集體土地承包關系保持穩定，長期不變。對于城鄉二元結構、社會保障不能覆蓋農村的情況，這一“土地保障”系統是必要的。農民如果不能在城里立足，回到家鄉，還有宅基地可安身，有承包田可生活。但在全面小康的時代，土地保障的意義和效果并不一定如預期。

第一，從實地情況看，農村貧困戶不是沒有土地，而是缺乏資金、技術和勞動力。從這一意義上講，承包地并沒有提供農民生活，更不能說它是致富的保障。

第二，由于農民知識的個體差異，同樣的土地，不同個體的耕作，在其他條件相同的情況下，產出是不同的。這就使得，土地產出并沒有實現總體上的最大化，而在農村戶籍人口土地持有成本為零甚至有財政補貼收益的情況下，甚至造成閑置和浪費。

第三，土地的流轉，使得農民的小農耕作被規模經營所取代，原有承包地實際上已經邊界消失或模糊。農民真正獲取的，是某種形式上的“地租”收益。

第四，土地是一種保障的定力，同時也是農民外出打拼的障礙或枷鎖，使得農民時刻“回望”“留念”土地，成為某種形式上的“包袱”，而不能義無反顧在外打拼創業。

第五，在城鄉一體的情境下，農村人口有土地，城市人口沒有土地；不同村集體之間人口變異而造成人均土地數量差異，這些成為新的社會不公。例如，同樣的大學畢業，同樣的就業，農村戶籍可以有土地，有村集體分紅，而城市戶籍的則沒有。

雖然在全面小康時代農民土地的意義已經變化，但這并不意味著農民不需要保障。這種保障就是社會保障。城市居民的社會保障，使得沒有土地的城市貧困人口得以安身生活；資本主義國家實施土地私有，但貧困人口的保障也不是靠土地。如果農村居民的保障不是靠土地而是社會統籌，不僅可以保障農村人口基本生活，而且可以提高土地利用效率，鼓勵農民創業，促進社會公平正義。

如果農民可以從土地中“解放”出來，土地可以從農民手中“解放”出來，人才資本流入農村，城鄉“樊籬”也就基本清除。城市土地是有償使用，或長期租賃使用，農村土地照樣可以有償使用，或租賃使用，進而實現人才、資本、技術的更加理性的高效配置。一線城市北上廣深100平米的單元房，動輒上千萬，如果能夠還鄉，可以有效地助力于特大城市的人口和資源疏解，并拉升農村土地的價值，助推鄉村振興。資本下鄉，對接巨大的城市中高端市場，高新技術，規模經營，高效管理，進而提升鄉村產品的市場化水平和價值。

歷史的經驗和新的發展階段表明，破除城鄉樊籬，有助于均衡配置資源，振興鄉村經濟，弘揚傳承文脈，助推城鄉融合發展，城市讓生活美好，鄉村讓人們向往。

【本文作者為中國社會科學院大學經濟學院教授、中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員】

責編：趙鑫洋 / 賀勝蘭