新時代亟需協調發展的城鎮新格局
黨的十九大報告從促進區域協調發展的戰略層面提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。推動城鎮格局協調發展，就要聚焦城市群中大中小城市和小城鎮間發展不平衡、不充分的問題，打破行政區劃藩籬，通過區域創新鏈、產業鏈、資源鏈、政策鏈深度融合產生發展新動能、拓寬溢出效應的輻射范圍，促進城市間功能互補，提升區域綜合實力和競爭優勢，形成區域經濟發展新格局。
協調發展的城鎮格局是區域桴鼓相應的空間保障。大中小城市、小城鎮的合理布局和融合發展，一方面可以使那些符合條件且具有意愿的農業轉移人口獲得城鎮戶籍并享受與城鎮居民同等的公共服務；另一方面那些不能落戶或不愿意落戶的農業轉移人口，也可以獲得更加均等化的基本公共服務，可以更加穩定地在就業所在地工作、居住、生活。這樣的結果可以使我國經濟的空間分布與人口的空間分布更加均衡，這恰恰是本質意義上的區域協調發展。
協調發展的城鎮格局是城鄉各盡其能的基礎支撐。從我國大多數地方現階段城鄉發展格局來看，更好地推動農業人口市民化即城鎮化是增加農民收入、提高農民生活質量的政策著力點，即城鎮化是鄉村振興的重要節點。而在農民轉變為市民的過程中需要良好的產業基礎、公共服務供給、資源環境承載等現實條件，這些條件的實現需要協調發展的城鎮格局。黨的十九大報告提出要健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，目的就是要通過體制機制創新和政策體系的完善，促進城鄉要素和資源的雙向流動，促進城市的現代化要素能夠更多配置到農業和農村，加快推進農業和農村現代化，并真正實現鄉村的振興。
協調發展的城鎮格局是高質量發展的內生要求。進入新時代，高質量發展成為更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的客觀需求。高質量發展是“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展，因此，協調發展是高質量發展題中應有之意和根本要求，而協調發展的城鎮格局則有助于高質量發展的進一步實現。從空間布局層面上看，大中小城市和小城鎮的網絡化發展，充分體現政策的連續性和城市發展的差異化，有助于增強對農業轉移人口的吸引力和承載力乃至進一步提高城鎮發展質量；從發展預期層面上看，以人為本、宜居宜業、和諧文明是協調發展的城鎮格局內生特點，結合鄉村振興戰略的實施，合理布局供給充分、獨特多樣和高質量的私人消費服務、社會事業和公共服務，營建優美的生活、生態環境，完善便捷的交通和數字基礎設施體系，成為未來城鎮格局的普遍形態，也是高質量發展的根本目標。
集聚：舉步維艱
20世紀80年代，中央提出“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市” 的城市化發展基本方針后，這一方針一直主導著我國城市化發展的方向。黨的十六大以后，中央提出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”的要求。黨的十九大報告進一步要求“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。在這些政策的指引下，各地城鎮化的方向大致相同，表現為“人口向城鎮集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中”，這種模式取得令人矚目的成就，但在高速增長的同時，忽略了效率、質量、結構方面的要求，對創新、綠色、共享重視不夠，導致產能飽和、空間有限、環境污染等問題頻繁出現。
區域間由發展不平衡上升為發展分化。不僅僅是東中西部之間不平衡、城市與農村之間不平衡、發達地區與欠發達地區之間不平衡，甚至在城市內部、發達地區內部、一些農村內部也存在發展不平衡現象，突出表現在教育醫療等公共服務資源大幅向城市傾斜，較大程度地沖擊農村地區吸引人力資源的可能性；一些中西部地區和貧困地區基礎設施和公共服務設施仍然較差，公共服務與東部富裕地區相比存在較大差距。近年來，隨著創新創業政策推進，區域協調發展又面臨一些新情況新問題，特別是一些地區人才儲備和技術支撐缺口較大、新動能培育相對較慢，一些資源型省份產業轉型升級困難，地區發展分化態勢日趨明顯。
傳統發展模式的路徑依賴制約城市功能的健全與產業的梯度分布。目前，大多數城市處于提升城市功能與品質、優化城市結構的關鍵時期。首先，在大城市中心城區擁擠的負外部性愈加突出。隨著城鎮化的發展，大城市聚集大量勞動力，這些人口在大城市及其周邊衛星城鎮聚集，形成“攤大餅”式空間擴張，連接大城市中心城區與周邊城鎮的交通、市政等基礎設施支撐能力弱，擁堵已成為制約大城市發展的瓶頸。因此，如何適當疏散大城市中過于擁擠的人口，以保持城市的合理規模，完善城市的配套服務設施，平衡居住和就業分布，成為當前醫治“大城市病”的關鍵。其次，中小城市原有的傳統產業因科技含量不高、經濟效益低、資源消耗高、環境污染重、缺乏高層次人力資源而面臨加快經濟結構調整和產業轉型升級的發展要求。再次，新城區建設沒有充分尊重城市發展規律、經濟發展規律，“重生產，輕服務”“先生產，后服務”的發展模式導致新城區的生活功能滯后于生產功能、城市功能滯后于產業功能、公共服務供給水平滯后于經濟發展水平與居民消費水平，影響勞動力流入新城區的積極性，這一定程度上制約其產業鏈健全與結構優化升級。
另外，大多數地區的城鎮體系規模結構不理想。城市規模多集中于大城市和中等城市，小城市和城鎮規模小、實力弱的問題沒有多大改變。城市群發展不快，一體化進程緩慢，特別是地區之間的基本公共服務政策尚未打通，管理條塊分割，跨省、跨市進城務工人員難以享有與城市居民同樣的基本公共服務，這嚴重影響著生產要素的合理流動。部分省份中心城市綜合實力不強、輻射帶動能力不足，城鎮體系的層次等級分布較為模糊，影響產業的合理分布與梯度優勢的正常發揮。
資源環境的剛性約束影響高質量發展的穩步推進。目前，部分地區的經濟發展仍以要素投入為主，水、煤炭等自然資源的利用方式粗放且利用率較低，環境生態的承載容量已經接近飽和，能源消費增量控制、主要污染物排放和溫室氣體排放的壓力較大，承載產業發展與城鎮建設的彈性不足。此外，在生活污染治理方面，污水管網改造建設水平滯后于經濟社會發展程度，垃圾轉運等配套設施尚未完善，城鎮中仍不同程度的存在垃圾隨意堆放、污水隨意排放的問題，生態環境的保護與治理工作面臨著巨大壓力。
均衡：行穩致遠
協調發展的城鎮新格局是我國科學合理配置資源、獲得持續發展動力的重要平臺與支撐。協調發展的重要標志是區域之間、區域內部、地區之間實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當，即要實現均衡發展，不斷增加人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。
與之相應的城鎮格局應該兼顧經濟發展、社會進步與生態環境保護等多維目標，對接鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，以高質量發展為發展主線，以城市群為載體，推進大中小城市網絡化建設。協調發展的城鎮格局不僅是基礎設施的互聯互通，而且是不同層次城市（鎮）之間的協同創新、要素有序流動、產業融合、生態環境的聯防聯治，地區間超地理連接的經濟融合或跨區域經濟合作能夠實現規模集聚與優化組合，并形成較強競爭力的優勢產業集群和產業集聚區，增強對農業轉移人口的吸引力和承載力，最終實現大中小城市和小城鎮的協同發展。
城市組群：大中小城市疏密有致。由“大（中心）城市—中小（次）中心城市—小城鎮”組成的空間架構能夠優化城市群的空間格局。從理論上講，大城市具有規模經濟和范圍經濟效應。一般來說，在宏觀層面，城市的規模越大，產業承載能力越強，創造的國民生產總值就越多，相應的財政收入就高，為供給優質多樣的公共服務或者公共資源提供了豐厚的物質基礎；微觀層面，大城市勞動者的收入水平較高和發展機會較多，從而在吸納資本、技術、人才等方面相較于中小城市具有明顯的優勢。同時，城市的基礎設施建設需要有產業規模和人口的支撐，對中小城市或者小城鎮而言，基礎設施投入因利用效率低而很難有可預期的產出，在地方財力有限的情況下，社會資本在中小城市特別是小城鎮徘徊不前。從城市的發展規律來說，以城市群為主體引領城鎮化發展也是必然的選擇。從國際經驗來看，美國67%的國內生產總值（GDP）集中在紐約、洛杉磯和五大湖三大城市群地區。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的GDP。因此，大力推動以特大城市為龍頭的城市群建設是構建協調發展的城鎮格局之正確選擇。發展城市群可以妥善解決特大城市、中小城市、小城鎮、鄉村合理布局和融合的問題，實現城鎮化和農業現代化的良性互動，既解決城市發展減少成本的問題，也可以盡最大可能實現生態、集約發展。
城市群網絡化建設過程中，首先應按照國際化、立體化、智慧化原則推動中心城市發展，提高中心城市公共管理、商務活動、法律服務、投資便利化等國際化水平，營造宜居宜業宜商宜游的城市功能環境。其次，次中心城市應成為集聚人口和產業的主要平臺，形成縱貫東西、連通南北、覆蓋全域、輻射腹地、產業互補、交通互聯、特色鮮明、優美宜居的發展格局。最后，應加強城市周邊小城鎮與城市的統籌配套發展，綜合考慮產業基礎、交通條件和空間布局等因素，按照集約緊湊、產城融合、集聚人口的原則，建設特色鮮明、生態環境優美、功能設施完善、社會事業進步的小城鎮，把小城鎮建設成連接城市、輻射周邊鎮村、提升縣域經濟的重要平臺。
值得注意的是大中小城市在網絡化發展過程中，需要建立更加有效的協調發展新機制，如有助于要素自由流動的市場機制和社會保障轉移接續機制、鼓勵企業創新的財政激勵機制、公共服務成本分擔機制、幫扶落后的獎勵機制、政府間的財權分享機制等，進而更加有效地深化城市群內部的合作,不斷健全區域協調發展新機制。
交通支撐：綜合交通相得益彰。交通設施的互聯互通有助于大中小城市和小城鎮的鏈接，在增強交通通達水平、降低交易成本的基礎上，促進城市間的經濟分工和全要素生產率的提高，從而發揮中心城市對周邊城市和農村地區的輻射帶動作用。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》強調要“強化綜合交通運輸網絡支撐”“完善綜合運輸通道和區際交通骨干網絡，強化城市群之間交通聯系，加快城市群交通一體化規劃建設，改善中小城市和小城鎮對外交通，發揮綜合交通運輸網絡對城鎮化格局的支撐和引導作用”。國內外實踐也表明，交通運輸系統的革新為城鎮化發展以及產業的轉型升級、空間轉移提供了前提支撐。
基于城市群空間優化、產業轉移的未來需要，結合城市的規模等級、功能定位等現實基礎，綜合城市群內部的戰略樞紐功能及布局需要，以城市戰略樞紐、空間結構、用地布局為依托，進一步確定客貨運樞紐體系的構成、功能、布局、規模、技術標準等。
推進大中小城市網絡化的區域布局，需要統籌城市群內部的鐵路、公路、軌道交通資源，推進綜合交通網絡互聯互通。一是在重要節點城市之間運用軌道交通實現互聯互通。作為一種節約能源的交通方式，軌道交通的建設不僅能夠促進建筑業、工業、運輸業等相關產業的發展，創造新的就業機會，而且能夠拓展城市發展空間，提升沿途土地的價值，促進土地資源的集約利用。軌道交通網絡化運營較好地鏈接沿線的客流、物流、資金流、信息流等資源和服務，降低運營成本，產生較強的產業聚集和經濟輻射效應。同時，強大的軌道交通網絡可以更好地促進城市各區域乃至城市間快速流通，必將改變居民的消費、生活方式，提升生活質量。二是加快發展城市內部高效的公共交通系統，積極引導城市向新區、郊區、中心城鎮發展，在有效縮短中心城區與外圍組團時空距離的同時，有利于拉大城市框架、改善和優化城市空間格局，有利于降低中心城區的人口密度及交通需求壓力。三是培育功能集聚的重點新市鎮，構建公共服務設施共享的城鎮圈，實現區域協同、城鄉統籌和空間優化。特別是推進農村公路連通建設和安全維修改造，提升現有公路技術等級，實現農村公路“技術達標、規模適度、布局成網、區域協調”。完成城鄉公交一體化改造，形成“城鄉相連、鎮村相接、零距離換乘”的公交網絡化布局，實現村村通公交。
產業“鏈”動：轉移承接相倚為強。產業是城市發展的基礎。一是產業在大中小城市和城鎮間實現合理的梯度分布。在一個大的城市群里，中心大城市的城區一般以服務業為主，城區外圍是高端制造業，周邊城市則是中高端制造業，更外圍的地區則分布著重工業和勞動密集型產業。隨著非核心功能的疏解，中心大城市將不斷強化服務功能。《國家“十三五”規劃綱要》提出，發展一批中心城市，強化區域服務功能。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，適當疏解中心城區非核心功能，強化與周邊城鎮高效通勤和一體發展，促進形成都市圈。大中城市要加快產業轉型升級，延伸面向腹地的產業和服務鏈，形成帶動區域發展的增長節點。與此同時，《國家“十三五”規劃綱要》提出，要引導產業項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優質教育、醫療等公共服務資源向中小城市和小城鎮配置。二是中小城市特別是小城鎮實現產城融合發展。產城融合發展要求在滿足居民生產與生活需要的前提下，將空間統籌起來，合理規劃各地區的優勢產業在城鎮內的空間、用地和功能上的布局，在區域內建設相關生活配套設施，將大城市分散為各具產業特色的小城鎮，從而形成產城相互促進、良性互動的發展局面。在產業集聚方面，依托現有不同等級的經濟技術開發區、高新技術產業園區等，發揮產業集聚優勢，以新產業、新業態為導向，集聚創新資源，加快創新創業服務體系建設，提高全要素生產率，提升產業綜合競爭力。在城市功能方面，產業集聚區對內對外的基礎設施要互聯互通，水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享。合理布局教育、醫療、文化、旅游、體育等公共服務設施，配套建設住居、商業、娛樂、休閑等設施，提升城市綜合服務功能。通過城鎮承載功能提升帶動產業集聚，創造更多就業崗位，實現就業增長與人口城鎮化的良性互動，達到“產業—城鎮—人口”之間良性循環、持續向上的發展格局。
公共服務：統籌安排均衡普惠。“人”是協調發展的城鎮格局的核心因素和關鍵主體，只有解決“人”的就業、收入，以及農業轉移人口市民化、人力資源綜合素質不斷提升等公共服務供給問題，才能不斷提高城市主導產業的發展潛力、多業態融合發展的能力。因此，提供大致均衡的公共服務或者公共資源成為不同等級城市提高人口集聚能力、承載能力的關鍵，也是協調發展的城鎮格局的內在要求。根據就業富民、環境惠民、設施便民、和諧安民的理念，重點做好以下幾方面工作：一是健全促進就業工作協調機制，強化政府促進就業的法律責任，協調建立有利于促進就業的財政、金融、產業等綜合性經濟政策體系，探索建立經濟政策就業評估機制，實現經濟發展與擴大就業的良性互動和深度融合。加強各類群體就業政策的協調，促進就業政策的公平與公正。二是努力建設城鄉一體的社會保障體系。積極做好基礎養老金域內統籌。完善基本養老保險關系轉移銜接政策措施，探索失地農民參加職工基本養老保險的途徑和政策。推進城鄉一體的社會醫療保險制度建設，健全并全面實施基本醫療保險、長期醫療護理保險、大病醫療保險和大病醫療救助等多層次保障制度。實現參保人員醫療費省內直接結算和退休人員醫療費跨省直接結算。推進失業保險制度城鄉統籌。實施全民參保登記計劃, 推動職工和城鄉居民全面、持續參保，實現法定人群全面覆蓋。三是引導優質的教育、醫療、文化等資源配置到小城市、新城區、小城鎮，逐步縮小這些地區與中心城區在公共服務方面的差距，不斷提高基本公共服務均等化水平。
綠色引領：生產生活生態各得其宜。協調發展的城鎮格局要求持續提高經濟社會發展的綠色水平。按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的原則，科學規劃城市群空間發展布局，統籌規劃包括產業集聚區、人口集聚區、綜合服務區、生態保護區等在內的功能分區。
綠色生產、綠色建設、綠色消費的發展模式應成為常態，節能節水產品、可再生利用產品成為消費主流。一是推進生產綠色化。重塑綠色能源結構，加快工業過程的綠色改造，建立綠色低碳循環發展的產業體系，持續推進資源的節約高效利用。二是推進生活綠色化。倡導綠色生活方式，建立健全綠色消費長效機制。三是進一步加強生態文明建設。加快構建以綠色廊道為骨架，以道路、濱水綠化為網絡，以城市公園、鄰里公園為節點的生態綠地體系，打造城市建設精品區、現代產業發展示范區、城市治理樣板區，在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的同時，形成生態優先、綠色發展的城鎮格局。四是加強制度建設。健全法律法規，完善標準體系，建立自然資源資產產權制度和用途管制制度，推行生態保護補償機制，嚴格生態環境監管制度和政績考核制度，加快建立系統完整的生態文明制度體系，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為。五是加強“綠色政績”的考核。將生態與環境保護納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部的目標體系、考核辦法和獎懲機制；加強發展循環經濟、綠色經濟、低碳經濟等方面的考核，將二氧化硫排放強度、碳排放強度、水消耗水平及降低率、能源消耗水平及降低率以及有無重大生態、社會事故等作為城市發展可持續性的重要考核內容。
【本文作者為山東大學商學院教授】
責編：趙博藝 / 賀勝蘭