習近平總書記強調：“打好精準脫貧攻堅戰是決勝全面建成小康社會的‘三大攻堅戰’之一，是現階段必須跨越的特有關口。”自2013年習近平總書記第一次提出“精準扶貧”的重要指示之后，我國扶貧政策經歷了從“大水漫灌式”扶貧到精準扶貧，再到形成精準扶貧、精準脫貧基本方略的過程。總體上，我國脫貧工作取得了舉世矚目的成就，也使貧困現象得到了巨大改善。但我們也應該認識到，脫貧工作中仍面臨著許多問題和困難，這些問題在脫貧攻堅階段依然存在，它們會阻礙我國脫貧事業的發展。為此，我們需要充分認識打好精準脫貧攻堅戰的重要性和緊迫性，并從地方治理的角度深入分析現階段打好脫貧攻堅戰中可能遇到的問題，進而找到解決問題的對策。
打好精準脫貧攻堅戰的重要性和緊迫性
打好精準脫貧攻堅戰是實現全面建成小康社會的必由之路
“全面建成小康社會的核心在于‘全面’，‘短板’仍是貧困人口。”改革開放40年來數億中國人甩掉了貧困帽子，但中國的扶貧任務仍然非常艱巨。經過多年扶貧、減貧工作的開展，現在剩下的基本都是不易脫貧的“硬骨頭”和“大難題”，也是全面建成小康社會的路上必須要面對和深入解決的難題。這些難題不能靠粗放的扶貧方法來解決，而是需要提高扶貧工作的精準性，針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理，最終達到精準脫貧的目的。只有緊貼精準脫貧的目的，才能防止平均數掩蓋大多數，推動貧困人口的減少，實現全面建成小康社會的目標。
打好精準脫貧攻堅戰是實現全面建成小康社會的必由之路。從全面建成小康社會的標準來看，該標準要求我國城鎮居民人均可支配收入應達到1.8萬元，農村居民家庭人均純收入應達到8000元，全民家庭恩格爾系數應低于40%，城鎮居民最低生活保障率應在95%以上。按照這一標準，只有基本實現全民脫貧才能達到全面建成小康社會的標準，而基本實現全民脫貧則需要精準扶貧的幫助和精準脫貧的實現。此外，全面建成小康社會的目標也要求我國形成合理有序的基本收入分配格局，中等收入者占多數，絕對貧困現象基本消除，這必然離不開精準脫貧工作的開展。從全面建成小康社會的要求來看，全面建成小康社會要縮小收入分配差距，大幅減少扶貧對象。就目前現狀來看，打好精準脫貧攻堅戰是實現大幅減少扶貧對象的重要路徑。
打好精準脫貧攻堅戰是實現社會公平、緩解社會矛盾的不二法門
2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這標志著我國社會生產力已經實現了巨大發展，并在總體上實現小康，但是同時我們還存在著發展不平衡不充分的問題，難以完全滿足人民日益增長的美好生活需要。不平衡不充分的問題主要體現在沿海和內陸城市發展不均衡、城鄉發展不均衡、人與生態環境協調發展不均衡、經濟結構發展不均衡和收入水平不均衡等幾個方面。其中收入水平的不均衡嚴重影響了社會公平正義，加劇了現實的社會矛盾。社會矛盾加劇到一定程度則會對社會的穩定和諧產生負面影響，甚至會危害國家安全和統一。
通過精準扶貧政策推動精準脫貧的實現有助于解決這一問題，幫助貧困人口脫離貧困，共享改革發展的成果，實現社會公平，緩解社會矛盾。首先，打好精準脫貧攻堅戰有利于精準識別貧困人口，提高扶貧資源供給的質量和效率，最大限度地保證起點狀態下每個公民所擁有的要素稟賦是相近的，從而實現起點平等。其次，打好精準脫貧攻堅戰有利于精準扶持貧困人口，用精準措施推動扶貧脫貧工作的完成，保證扶貧過程的公正。另外，打好精準脫貧攻堅戰還有利于更加準確的實現精準脫貧目標，從而減少社會不公平現象，緩解社會矛盾。
打好精準脫貧攻堅戰是新時期創造經濟紅利的重要途徑
打好精準脫貧攻堅戰可以釋放后續人口、消費和社會穩定三個方面的紅利，進而創造經濟紅利。首先是釋放后續人口紅利，目前我國正處于老齡化的急速發展期，“未富先老”現象日益明顯，人口紅利下降，由人口紅利帶來的經濟迅猛發展也會在一定程度上受到影響。根據2017年的數據顯示，全國農村貧困人口大約有4000萬人，人均GDP將近6萬元。打好精準脫貧攻堅戰要求在扶貧開發時期傳授貧困人口先進的勞動技能，4000萬擁有勞動技能的勞動力人口脫貧致富創造的產能將是非常可觀的，在勞動力轉移速度下降導致全要素生產率增速放緩的情況下，經濟增長動力處于轉換期，4000萬人脫貧致富所釋放的勞動能力將為創造經濟新動能贏得寶貴的窗口期，這既是極具戰略意義的，也是巨大的、顯而易見的紅利。
其次，打贏精準脫貧攻堅戰對于現階段化解過剩產能和去庫存有著重要的意義，將創造大量消費紅利。貧困人口的消費主要以滿足基本生活需要為目的，消費水平相對較低，但經過精準脫貧之后其消費能力必然會得到大幅度的提升，而且在很長一段時間內其收入的提高都將用于消費，這將成為現階段化解過剩產能和去庫存的主要途徑之一。此外，政府每年投入大量資金用于扶貧工作，打好精準脫貧攻堅戰，實現脫貧攻堅工作的勝利，扶貧開發工作的資金就可以轉移到其他方面的經濟建設上去，由此創造更多的經濟紅利。貧困人口的減少也會促進社會的穩定，一方面可以推動國家維穩資金的節約，將資金投入到更高效率的經濟建設方面；另一方面，貧困是造成社會不穩定的重要因素，通過打贏脫貧攻堅戰可以促進社會穩定與和諧，凝聚各方面力量，有利于形成推進供給側結構性改革的整體合力，推動經濟社會的快速穩定發展。
精準脫貧攻堅戰對地方政府治理能力的挑戰與要求
當前，脫貧攻堅中仍存在著一些不足和問題，影響了精準扶貧的順利開展，主要有以下四個方面：
貧困戶精準識別存在困難，扶貧資金與貧困戶不相匹配
目前，在我國脫貧攻堅工作考核評估中，判斷是否為貧困戶的標準為年收入在3535元以下的人口，貧困戶收入的計量公式為：
總收入=工資性收入+經營性收入+財產性收入+轉移性收入
但實際情況是大多數農民存在隱性收入，收入來源廣泛，且多為現金收入，不能進行精確的收入統計。因此，對于部分農民來說，根據這個公式推算出的收入并非其實際收入，例如農民自給自足的蔬菜、糧食、肉蛋和燃料等等，這部分雖然不能直接核算為農民的現金收入，但是根據市場折價的情況，這部分收入相對于農民的整體收入來說也相當可觀。在考核農戶收入時，出于通過得到貧困指標可以獲取利益的考慮，有的農戶往往不愿意把自己的全部收入告知考核調研人員，在信息不對稱的條件下，需要調研人員花費大量的時間和精力進行甄別。
另外，除了少部分相對富裕和喪失勞動能力及家庭有重大疾病患者的農戶，剩余的農戶基本上徘徊在貧困線上下，這也為貧困戶的識別增加了困難。如果完全按照貧困戶判別標準，貧困線以下的農民即可得到國家轉移支付，得到諸如財政、醫療、教育等方面的優惠政策，而其他農戶則不能得到，這就會使在該標準之上的人也會想辦法變成“貧困戶”，進一步加大了貧困戶“識別”的難度。
近年來地方政府雖然在精準識別上積累了不少經驗，但在缺乏統計數據的前提下做到精準識別確實還面臨一定的難度。由于不能精準識別貧困戶，往往會出現扶貧資金與貧困戶不匹配的問題，導致應該獲得扶貧資金的人沒有獲得，不該獲得的卻得到了，這違背了國家實施精準扶貧、精準脫貧的初衷，也會導致貧富差距進一步拉大，造成一系列其他的社會問題。
扶貧存在嚴重的城鄉差異，重農村地區而輕城市地區
就我國的基本國情來看，農村地區相對于城市地區來說存在更多的貧困人口，因此農村地區精準扶貧、脫貧力度大符合當前我國實際情況，但是不能因此忽視城市精準扶貧工作的重要性。
一方面城市居民不同于農村居民，沒有集體土地承包經營權，他們不能像農村居民那樣靠耕種土地來獲得經濟收入，如果沒有工作機會將會完全失去收入來源。對一些滿足其基本生活所需的生活材料，例如糧食、蔬菜、肉蛋和燃料等等也不能像農村居民那樣做到自給自足，因此城市居民的貧困現象，對其基本生存需求的威脅通常大于農村居民。
另一方面，相比農村地區來說，城市地區的生存壓力更大，有些城鎮困難職工家庭雖然已經跨過最低生活保障線，但是城市地區不管是基本生活材料，還是教育、醫療、交通等等的剛性需求支出都比農村地區要大，如果沒有屬于自己的房屋，還要定期繳納租房費用。同等收入情況下，實際生活狀況比一般的農村貧困戶要更加困難。相比農村地區，城市地區居民之間的收入差距原本就更大一些，城市地區出現貧困現象也更容易拉大城市內居民之間的貧富差距，更容易激化社會矛盾，帶來社會的不穩定因素，不利于城市經濟的發展，也不利于城市內部的和諧與穩定。
扶貧對象內生動力不足
扶貧對象的內生動力不足主要表現為兩種情況：一種情況是扶貧對象喪失勞動能力，地方政府無法依靠產業扶持和就業幫助其實現脫貧，針對這部分人，國家在對其加強低保制度的同時實行“兜底性”扶貧，基本可以滿足其基本生活需求。另一種情況是具備勞動能力，但是內生動力不足的扶貧對象。這類人中的一部分存在“等、靠、要”思想，他們對政府的扶貧產生了依賴心理，理所當然地認為扶貧是政府分內之事，政府就應該為群眾解決貧困問題，本來依靠自己能力可以干的事，也不想干、不愿意干。還有一部分貧困戶存在“爭當窮人”的現象，對國家的精準扶貧、脫貧政策沒有正確的認識，不寄希望于通過自己的努力擺脫貧困，而是想盡一切辦法來騙取國家的政策支持。有的貧困戶，通過隱瞞自己的收入情況，想辦法成為被扶持的對象；有的實際已經脫貧了，但卻想盡各種辦法不退出，即“哭窮要帽”“藏富戴帽”，在一定程度上剝奪了真正的貧困戶享有國家扶貧優惠政策的機會。
對于喪失勞動能力導致內生動力不足的貧困戶來講需要國家給予幫助無可厚非，但是對于具備勞動能力但由于自身“等、靠、要”思想和“爭當窮人”思想而導致其內生動力不足的貧困戶而言，他們不僅浪費了國家扶貧資源、降低了國家扶貧的效率，造成國家扶貧資金的浪費，也對社會產生了不良的影響，另外他們也不能實現真正意義上的脫貧，就算是短期內由于政府的扶持達到脫貧標準也很容易返貧。
存在脫貧短期效應，不能實現可持續脫貧
首先，部分扶貧干部存在功利化傾向，搞數字脫貧，導致扶貧的短期效應。“數字化”扶貧是功利化傾向的表現，有些扶貧干部在需要取得上級財政支持時，夸大貧困人口的數量，脫貧驗收時，夸大脫貧人口的數量，導致部分貧困戶“被脫貧”。這造成短期內脫貧效果良好、扶貧工作到位的現象，但是實質上并沒有真正把脫貧攻堅工作落到實處，出現表面脫貧、虛假脫貧的現象。
其次，一些地方政府為了追求政績，在短期內盲目提高資源的投入力度，大量地給予貧困戶直接的財力、物力扶持，盲目提高扶貧幫扶力度，而不是幫助貧困戶學習勞動技能，此類做法雖然能使貧困人口在短期內迅速擺脫貧困線，達到脫貧標準，但是對其長期可持續地實現脫貧卻沒有很大幫助，隨著精準脫貧工作的結束，這些脫貧戶會面臨大規模的返貧現象。這樣做也耗費了大量的財政資金，有時甚至會超過當地的經濟發展水平和財政承受能力，對地方后期經濟發展也會產生一定的負面效應，進一步加大脫貧工作的困難。
另外，部分地區依靠發展產業來推行脫貧工作，脫貧效果的可持續性取決于扶貧產業的前景，然而目前存在部分地區為了追求脫貧的短期效應，發展當下可以快速帶來經濟利益的產業，沒有深入考察扶貧產業的可持續發展前景，雖然當下發展情況較好，并可以帶來經濟收益，但長遠來看產業發展的后勁不足，極易發生貧困戶脫貧之后返貧的現象。例如部分地區通過發展“光伏發電”產業脫貧項目，短期內可以得到國家的資金技術方面的支持，但長遠來看，“光伏發電”項目涉及建設、維護、管理等很多環節，也需要企業化運作。在當前貧困地區人才隊伍匱乏、管理機制仍較落后的情況下，保證扶貧項目的可持續性還是一大難題。
提升地方政府治理能力，打好精準脫貧攻堅戰
針對以上所提到的脫貧攻堅戰中可能遇到的問題，地方治理中做好以下工作可以有效解決：
構建科學完善的精準識別體系
首先，要充分結合當地實際情況，建立符合當地情況的精準識別體系。在制定識別體系之前要進行充分的調研，結合當地的實際，盡量使識別結果得到當地群眾的認可。另外，當地扶貧部門應該同各相關部門和高校研究機構等進行合作，運用科學的方法結合當地教育、醫療、住房、交通以及物價水平等等，建立符合當地實際情況的貧困標準。其次，應盡量將判斷識別指標明晰化，遇到難以取證的數據時可以設定一個參考值作為評判依據。同時，由于貧困戶的信息是動態變化的，因此還應該注重精準識別體系的時效性，扶貧工作組應該對貧困戶的實際狀況進行動態監測，農戶也應配合扶貧工作組做好精準識別工作，及時上報更新最新信息。此外，要加強信息共享。精準識別時很容易出現信息不對稱的現象，占有信息優勢的農戶方為了自身利益往往會故意隱藏相關信息，加強信息共享后，扶貧者通過與其他相關部門的聯系可以對扶貧對象有更全面、準確的了解，大大減少由于信息不對稱帶來的逆向選擇問題，進一步提升貧困戶信息數據的一致性和準確性。最后，還要完善入戶核查機制。通過實地考察和其周圍的人了解貧困戶家庭基本情況，確定其是否應該被幫扶。
加大城市地區的扶貧力度，解決城市貧困人口的脫貧問題
一是要對城市特困家庭生活實行兜底保障，完善城市最低生活保障制度，對城市貧困人口進行醫療、養老、住房與子女教育等方面的救助，另外要兼顧低保邊緣群體的其他方面的專項救助，具體形式主要為費用補貼和實物發放等。在費用補貼方面，要讓低保戶能夠享受水費、電費、燃氣費或采暖費等費用的減免。在實物發放方面，地方政府要根據本地區低保群眾的實際情況來有針對性地發放實物。在無集中供暖的地區，地方政府要在冬天為低保家庭發放棉衣棉被等；在糧食短缺高發的季節，地方政府要為低保戶發放糧食等。另外，要結合家庭實際純收入給城市貧困人口以資金方面的補助，對其進行補差保障。
二是要確保城市貧困戶每個家庭至少有一人就業。就業是民生之本，就業保障是生存保障，也是改善人民生活的重要條件。兜底扶貧工作能夠幫助城市貧困人口暫時擺脫貧困，實現短期脫貧，但是就長遠來看，不能幫助城市貧困人口完成長期可持續的脫貧工作。扶貧最重要的是要給予貧困人口以創造財富的能力。只有給城市貧困戶提供合適的工作機會，才能使其實現真正意義上的脫貧。所以，要結合貧困戶自身實際，幫助貧困戶拓寬就業渠道增加城市貧困戶就業機會，使其找到符合貧困戶自身特點的工作，最終實現長期脫貧。
三是要對城市貧困戶實行教育扶貧。教育在精準扶貧中具有根本性、先導性和穩定性的作用，要想讓一個家庭從根本上擺脫貧困，最重要的是讓家庭成員具有脫貧的能力，這種能力不能只依靠外力來實現，這種能力還源于教育。運用教育手段實現的脫貧，是實現長久脫貧的好方法。要通過教育扶貧來激發幫扶對象的主體作用，使扶貧對象精神脫貧，同時也使城市貧困人口及其后代具備擺脫貧困的本領和技能。
增強貧困群眾的內生動力
貧困群眾既是扶貧的對象，也是脫貧的主體。脫貧主體積極性的發揮對于精準扶貧精準脫貧目標實現的意義是不言而喻的，如果缺乏積極性和自我發展能力，脫貧后仍存在返貧的可能性。這需要增強貧困群眾的內生動力，提升脫貧主體的意識和能力。扶貧既要扶志，也要扶智。增強貧困主體的主體意識要通過宣傳和教育來解決問題。要融扶志于扶貧之中，習近平總書記指出，扶貧先扶志，一定要把扶貧與扶志有機地結合起來，既要送溫暖，更要送志氣、送信心。
首先，要加強思想扶貧力度，加快轉變觀念。治窮先治愚，扶貧先扶志。要加強向貧困人口宣傳黨和國家的政策法規，幫助他們分析致貧原因，引導他們牢固樹立自強自立、自力更生、不等不靠的信心，樹立“勤勞致富光榮，坐等靠要可恥”的正確理念。
其次，大力加強技能培訓，增強個體發展能力。根據貧困人口的實際需求，本著“實地、實用、實效”的原則，開展全方位靶向式職業技能培訓，有針對性地加強科普知識和工農實用技術的培訓，培訓要做到與廠企聯合、與就業創業相結合，點對點指導，增強實用性，使每個有脫貧能力的貧困人口至少掌握一門勞動技能，實現就業一人、脫貧一戶。
最后，強化產業扶持力度。讓貧困戶群體形成競爭機制，誰發展的產業多，給誰的補助就多。通過物質鼓勵，達到推動產業發展的目的。
解決脫貧的短期效應，實現可持續脫貧
首先，要嚴格抵制虛假脫貧，數字脫貧。地方政府應積極與第三方機構進行合作，引入第三方評估，進一步保證評估的公正性，避免政府既當“裁判員”又當“運動員”。另外要實地考核貧困人口是否真正脫貧，傾聽人民群眾的呼聲，從實地考察中了解扶貧干部是否真扶貧，困難群眾是否真脫貧，使考核結果能真正成為衡量脫貧績效的標尺。要注重脫貧工作的動態考核，建立巡查制度，對脫貧工作進行不定期的巡查。
其次，要建立完善的扶貧干部追責制度及扶貧資金分配制度。科學有效的績效考核機制能夠激勵、約束相關脫貧干部的行為。建立脫貧績效考核的具體辦法，將脫貧績效與主管人員的獎懲升遷掛鉤，對于脫貧績效突出的干部在晉升時要優先考慮，對于不作為的以及挪用、侵占扶貧資源的干部要實施嚴格的問責制度，實行“能者上劣者退”的機制。以此強化幫扶干部的責任意識，使其把主要精力放在脫貧攻堅上。另外，扶貧資金應明確分類，專門劃分出一部分扶貧資金用于幫助貧困戶學習技能，讓貧困戶擁有一技之長。
最后，要根據當地實際情況及未來前景慎重選擇扶貧產業。精準選擇扶貧產業，貧困地區情況千差萬別，不能只看到別的地區發展的扶貧產業效果好就盲目跟風，必須因地制宜、因戶施策，發展適合當地發展的特色產業，使貧困地區真正實現增收，讓產業適應地方發展的需要，這樣才能真正實現扶貧脫貧，使貧困戶實實在在地分享到產業發展的紅利。此外，還要強化政策扶持，為貧困地區做好資源、人才、資金等方面配套措施，破解影響其產業發展的制約因素，為產業扶貧提供強有力的支撐保障體系。在選擇扶貧產業時還應關注市場，選擇符合市場發展前景的產業，懂得向專家學者尋求專業建議，以提升選擇產業的科學性及可持續性。
【本文作者分別為首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、博士生導師，吉林大學行政學院碩士研究生】
責編：李 懿 / 董惠敏