2017年12月20日，中央經濟工作會議提出“今后三年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰”，要打贏這三大攻堅戰離不開鄉村環境治理任務順利完成的支持。鄉村環境治理是關涉全國食品安全、深度貧困地區脫貧和環境全面改善的重要問題。要實施國家《“十三五”生態環境保護規劃》中提出的大氣、水和土壤治理的三大行動，其重點也在鄉村。鄉村環境問題復雜多樣，需要在鄉村采取切實有效的保護行動，而這需要基層社會治理機制的創新。
鄉村環境治理的成敗關系到三大攻堅任務能否完成
鄉村環境是一個需要高度關注的問題，它關系到2020年能否全面建成小康社會，也關系到2035年能否基本實現現代化。關乎全面建成小康社會成敗的三大攻堅任務的完成，都離不開鄉村環境的改善。首先，鄉村環境問題關系到社會安全問題，比如食品安全對社會安全有重大影響，而食品安全問題的解決有賴于對過量施用農藥化肥、土地污染和灌溉用水等問題的全面解決；其次，精準扶貧目標的完成也有賴于鄉村環境的全面改善，生態脆弱地區的環境退化是導致無法根本脫貧的重要原因，在精準扶貧過程中，必須要實現環境保護和發展的雙贏才能持續地解決貧困問題，如果生態環境得不到保護，即使暫時解決了貧困問題也還可能會返貧；第三，鄉村環境不僅僅關涉到鄉村問題，更關涉到全國的整體環境，比如霧霾問題與鄉村秸稈焚燒有著直接或間接關系，農藥和化肥的使用對水污染有著直接的影響，防治污染離不開鄉村的環境治理。所以，鄉村環境的改善與三大攻堅任務的完成密切相關。
正是因為鄉村環境問題如此重要，才引起決策層的高度關注，黨中央和國務院頒布了一系列政策和印發了一系列文件推動鄉村環境治理。早在2007年國家環保總局等8個部門印發的《關于加強農村環境保護工作的意見》中就指出，“我國農村環境形勢仍然十分嚴峻，點源污染與面源污染共存，生活污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互交織；工業及城市污染向農村轉移，危及農村飲水安全和農產品安全；農村環境保護的政策、法規、標準體系不健全；一些農村環境問題已經成為危害農民身體健康和財產安全的重要因素，制約了農村經濟社會的可持續發展”。2016年出臺的《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》在肯定鄉村環境保護取得成績的同時，也指出“隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化進程不斷加快，人口持續增加，農村環境形勢嚴峻，問題依然突出”。在中共十九大確立了實施鄉村振興戰略以后，中共中央辦公廳和國務院辦公廳很快印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，強調鄉村人居環境是一個突出的短板，指出“改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務”。
要實現鄉村環境改善，還面臨著諸多困難和問題，特別是基層社會的治理機制還不能完全適應環境改善的需要。要有效地解決鄉村環境問題需要基層治理的創新。
改善鄉村環境的瓶頸之一是資金問題
持續的環境治理需要不斷增加投入，而鄉村地區由于人口密度小、居住分散，環境治理的成本往往會比城市更高。比如通過“村收、鄉運、縣處理”的模式解決鄉村日益增長的垃圾問題，運輸成本相比城市集中居住的社區要高出許多；再如生活污水處理問題，鄉村需要更長的管網，因此建設費用也就更高；同樣，清理地膜所造成的污染需要企業投資開展地膜回收利用，但是地膜回收加工的成本很高，需要政府財政補貼支持。在東部發達地區，地方財政可以支付和承擔相應的費用，但是經濟不發達地區的財政收入不足以支持環境治理的成本。一些地區在環境治理中引入PPP模式，可以擴大投資，但是由于環境是一個典型的公共物品，環境治理的受益者很難清楚地界定，再加上農村居民沒有支付環境治理費用的傳統，所以普遍存在資金不足的問題。許多環保設施，如垃圾和污水處理設施不僅需要建設經費，更需要持續的維護經費，因此資金問題是鄉村環境改善的關鍵問題之一，不僅會影響到環保設施的建設，更會影響環境保護的持續管理。
現代的生產和生活方式會造成鄉村污染物的不斷增加
越來越多的工業產品下鄉造成了鄉村生活垃圾的快速增長，特別是塑料垃圾的大幅度增加。近年來，電商在鄉村得到迅速普及，促進了工業產品更快地進入鄉村，這在提高農村居民生活水平的同時，也帶來了更多的包裝垃圾、塑料垃圾和電子垃圾等。農業帶來的污染也在不斷積累和增加。例如，牲畜的糞便原來是最好的農家肥，被農民爭搶，但是現在大型化養殖場的集中飼養，牲畜的糞污超出了當地的消化能力，許多地方開始禁止飼養牲畜。事實上，隨著禁止飼養牲畜的地方增加，可飼養牲畜的地區會縮小，在可飼養的地方，糞污會更加集中。此外，盡管農藥和化肥零增長的目標提前實現，但是我國農業的單位面積農藥化肥使用量仍然是全球最高的，農業面源污染問題依然會長期存在。
近年來，高污染企業逐漸向中西部鄉村地區轉移，而中西部貧困地區也是地方財政收入比較少，環境治理能力比較弱的地區。值得注意的是，第三產業的發展也加劇了鄉村的環境壓力，比如近年來鄉村旅游發展很快，旅游人數已經超過全國旅游人數的三分之一。大量游客進入鄉村，在享受鄉村田園風光的同時也帶來了大量的垃圾。鄉村的環境污染當下不僅僅是存量問題，也是增量問題，隨著經濟發展，鄉村居民對生活環境的要求會逐漸提高，而污染物也會相對增加，這必然要求環境治理投入的迅速增加以滿足更多農村居民的需求。
鄉村環境問題監管難度較大
鄉村環境問題的特點是覆蓋范圍廣，成因復雜，難以解決，這便造成了監管困難。政府環境保護部門的監管能力有限，往往忙于事后的處罰，而缺少足夠的人力物力預防環境問題的出現。而且鄉村的環境問題往往比較難于發現，如過量使用農藥化肥導致水體污染，再加上責任卻很難分清，所以管理農民的化肥和農藥使用行為是非常困難的，甚至不是一個部門所能解決的。鄉村的許多環境問題成因非常復雜，很難進行清楚的責任認定和簡單的治理，特別是涉及一些跨部門和跨區域的環境問題，監管難度更加大。此外，鄉村居民的環境意識也參差不齊，一些鄉村居民缺少環境保護的意識，對環境保護的參與度很低，他們更多地關注因環境污染而造成的經濟損失，而對一些長期的環境問題缺少一定的認知。
鄉村環境治理需要引入協議機制
由于鄉村環境問題的復雜和治理的困難，傳統的環境治理機制在面對鄉村環境問題的時候就會遇到許多困難。首先，政府主導的環境治理往往因為缺少鄉村居民的參與而不能達到預期的效果。為了達到改善鄉村環境的目標，政府出臺了一系列的規劃和行動方案，但是因為鄉村居民的參與不足而面臨許多困難。一方面鄉村環境治理嚴重依賴政府的財政投入，一旦政府的財政投入不足，許多環境治理的行動就可能半途而廢；另一方面，在資金不足的情況下，就會出現形式主義，比如新農村建設不是有效地解決鄉村的環境問題，而是簡單地通過粉刷鄉村的房屋外墻來“美化”農村。其次，鄉村居民的要求得不到很好的回應和滿足。由于鄉村環境改善帶有較強的城市導向，環境改善的目標和手段往往自上而下制定，因此經常出現標準化、千篇一律的問題，很難滿足鄉村居民的需求。不同地區的鄉村面臨著不同的環境問題，需要有針對性的具體化行動方案。第三，缺少鄉村居民參與的鄉村環境治理很難實現可持續性。環境治理不是一朝一夕的事情，需要持續的人力和物力投入，這需要各個方面的力量綜合投入，任何單一方面的行動都不足以實現鄉村環境的持續改善。
持續改善鄉村環境需要鄉村社會治理的機制創新，推動建立鄉村環境改善的協議機制彌補傳統治理機制的不足
協議保護是近年來在生態環境保護中普遍采用的一種國際模式，被一些環境保護組織引入中國，通過與當地社區簽署協議的方式，動員村民參與環境保護。協議保護的實質就是環境保護部門和政府向鄉村社區提供公共產品，而鄉村社區在得到這些公共物品的同時，承擔相應的環境保護責任。比如在青海的三江源地區，全球環境研究所通過給牧民提供培訓，支持社區成員發展民族手工業，增加牧民收入，而當地社區則要保護社區的生態環境，參與野生動物監測和承諾不傷害野生動物等等。在鄉村環境治理中普遍實施的以獎代補也帶有該協議機制的特點，在以獎代補的過程中，鄉村社區要實現環境的改善，而政府則要提供相應的公共物品和財政支持。
協議機制可以避免政府的單方行動。大多數的責任制是針對政府而言的，下級政府向上級政府承擔責任，通過檢查、獎懲等，調動政府的積極性，推動工作進行。協議機制則是政府與農民之間的協議，協議目標的實現是以雙方共同積極參與為條件的，一個良好的協議機制將有助于實現政府和農民的共同參與。
協議機制可以最大程度響應農民的需求，避免一刀切。協議機制是針對村莊的具體問題提出行動方案，依據行動方案的內容確定政府和農民的責任，以及行動可實現的目標。協議機制可以使村莊層面的環境保護和整治工作具有更高的可行性，真正實現因地制宜地制定鄉村環境治理行動方案，而不是簡單地停留在村莊分類和分類指導。
協議機制可以強化基層政府與農民的相互監督。協議機制形成了雙向的考核和評估，政府考核農民是否完成了所承擔的工作，而農民考核基層政府是否完成了協議的工作。雙方的協商、支持和監督，乃至于雙方的討價還價會構成一個正向激勵機制，促使政府和農民都積極參與到鄉村環境整治的行動方案。
建立協議機制以實現農村環境的持續改善可以避免鄉村環境保護走過場，負責任的協議保護機制需要三個方面的保障
實施村莊環境治理的參與式規劃。鄉村面臨著不同的環境問題，需要采取不同的措施，達到不同的治理目標。首先，要避免鄉村環境治理規劃走過場，就要使所有利益相關方都參與到規劃過程中，使規劃反映各方的訴求，并且具有可行性，避免不切合實際的目標。其次，規劃要解決突出的環境問題，滿足當地鄉村居民的需求。鄉村的環境問題帶有共性，比如垃圾、污水、面源污染等等，但每個鄉村的環境問題又是不同的，當地居民最關注的問題不同，利益訴求也不同。因此，需要有針對性的解決當地居民最為關心的問題。最重要的是，環境整治規劃要取得共識，也就是各利益相關方都認可這一規劃，并愿意將規劃作為環境整治的目標去實現。
分清責任，為了實現規劃目標各方都要有所投入，這是協議保護的主要精神。對于政府來說，要將鄉村環境看作鄉村的公共事務，對鄉村環境治理投入資金、技術，但鄉村環境治理的技術和資金往往都是鄉村居民所缺乏的，需要政府加以支持和扶助；同時，鄉村社區要在鄉村治理中承擔相應的責任，采取行動。本質上來說，鄉村環境治理是要滿足鄉村居民的需求，因此鄉村居民有責任對鄉村環境治理做出貢獻，特別是投入人力進行環境保護，避免采取有害環境的生產和生活方式。在協議保護中，責任和權力是對等的，政府和社區具有共同的責任和義務。
建立有效的監督機制。將協議保護的機制引入環境治理意味著把各方要承擔相應的責任和義務進行明確和劃清。為有效地監督各方完成所承擔的責任和義務的情況，提供了一套監督機制，可以更好地監督協議中的各方是否完成其所承擔的工作，是否盡了環境治理的義務。
環境治理需要精細的社會治理，精細的社會治理是環境治理的前提。環境治理不僅會推動社會治理的進一步精細化，也會推進國家治理體系和治理能力現代化的進一步提升。要以協議保護機制為代表的精細化治理為基礎，進一步推進農村環境治理能力現代化，實現農村環境全面改善，為打好污染防治攻堅戰、全面建成小康社會奠定堅實的基礎。
【本文作者為中國社會科學院社會學研究所研究員】
責編：賀勝蘭/董惠敏