黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著中國經濟高速發展，城市化面臨著人口密集、交通堵塞、能源消耗增大、房價上漲等諸多問題，城市空間需求急劇膨脹與地面空間有限這一矛盾也日益突出，有效地開發利用地下空間越來越迫切。綜觀世界發達國家和我國城市建設空間的現狀，向地下要空間、要土地、要資源，已成為現代化城市發展的必然趨勢之一。黨的十八大報告明確提出，優化國土空間開發格局。有效地開發利用地下空間不僅符合建設“資源節約型、環境友好型和諧社會”的城市發展戰略要求，更是對實現我國城市現代化建設發展目標起到積極作用。
地下空間開發利用的人類實踐，可上溯遠古時代。天然巖洞是早期人類用作住所的普遍形式，類似我國黃土窯洞等的“穴居”模式一直沿襲到近代。地下空間的進一步發展始自陵墓建設，后來發展到開鑿石窟寺廟、豎井開礦、地下糧倉。到近代，抗日戰爭中的地道戰、抗美援朝戰場上的坑道戰、解放后城市防空和人民防空工程建設等，都屬于地下空間開發利用的范疇。從上可以看出，實際上我國地下空間利用的歷史悠久，為了在新時代更有效地利用城市地下空間，我們需借鑒國內外的實踐與經驗。
類型與實踐
城市是代表一個國家經濟發展水平和社會文明進步的重要標志。城市發展充分向地下發展延伸是城市現代化建設的鮮明特征之一。從建筑發展史看，19世紀是造橋的世紀，20世紀是城市高層建筑發展的世紀，21世紀則是地下空間開發利用發展的世紀。從地鐵交通工程、大型建筑物向地下的自然延伸（地下車庫等），發展到與地下快速軌道交通系統相結合的地下街、文化體育工程（博物館、圖書館、體育館、藝術館）、地下綜合管線廊道等復雜的地下綜合體，再到地下城。城市地下空間已經成為社會經濟發展的重要資源。
地下交通工程
城市大規模開發地下空間的較早經驗始于建設地鐵。英國倫敦1863年建成世界上第一條地鐵，開創城市地下鐵道建設先河；美國紐約1867年建成了第一條地鐵；日本東京1927年建成第一條地鐵線。俄羅斯莫斯科是世界上地鐵系統客運量最高的城市，地鐵分為地下三層、縱橫交錯，埋深達80多米。中國首條地鐵系統是北京地鐵，建于1965年，竣工于1969年，試運營于1971年1月。截至2017年12月，中國已開通地鐵的城市有35個，其中于1993年開通的上海軌道交通是世界上規模最大、線路最長的地鐵。
除地鐵項目外，隧道、交通快速道也是地下交通發展的常見形式。國內建設隧道的案例并不鮮見，南京玄武湖東西向穿湖隧道、寧波涌江過江隧道、黃河隧道、長江隧道、廈門翔安海底隧道等。上海市隧道建設經驗豐富，自20世紀60年代修建了國內第一條水底公路隧道打浦路水道以來，相繼又建成延安東路、復興東路、大連路過江隧道和外灘觀光等隧道。
目前國內地下交通建設已步入“大樞紐”時代。根據《人民日報》報道，2018年1月25日中國最大的城市綜合交通樞紐在重慶沙坪壩建成通車。建設過程中，施工單位依靠建筑信息化管理技術，遷移近200公里管線未發生一起事故。爆破采用最先進的數碼雷管代替傳統電子雷管，將爆破震速控制在每秒0.5至1厘米，遠低于國家標準的每秒2.5厘米。該項目是集高鐵、軌道交通、城市鐵路、公交、出租、社會車輛、人行交通于一體的地下8層大樞紐，面積達28萬平方米，所有交通工具都在地下運行。
地下基礎設施
地下步行道系統既能重新組織城市交通，實現人車分流，又能保證在惡劣氣候下城市的繁榮。美國紐約洛克菲勒中心是20世紀最早出現的建筑綜合體，該中心低于街道層的地下步行系統把10個街區范圍內零售設施、地鐵車站以及各種不同用途的建筑連接起來。得克薩斯州達拉斯建設了一個不受夏季高溫影響的由29條步行道組成的地下步行道系統，將市內主要公共建筑和活動中心在地下連接起來。加拿大蒙特利爾市借助1972年舉辦世博會成功地開發了大規模的地下綜合體，并建成了世界最長的地下步行街系統，保證了在漫長的嚴冬氣候下各種商業、文化及其它事務交流活動的進行。
大量建設停車場是城市正常運轉的重要條件之一。法國巴黎擁有歐洲最大的地下停車場，共計四層可以同時容納車輛3000余輛。加拿大溫哥華，擁有目前世界上最深的地下停車場，地下部分共計14層。我國城市規劃的地下停車庫大多是附件式地下停車庫，設置在高層建筑的地下層，有些與地下街相結合。
國內地下管線綜合管廊試點項目取得多項技術突破。《海口市地下綜合管廊專項規劃》明確指出，海口至2030年將建成222.10公里的地下綜合管廊。根據2017年海口網報道，海口市地下綜合管廊列入試點計劃的23條管廊現已全部開工建設。結合技術經濟合理性，考慮到管廊需容納電力、信息、給水、中水、燃氣、污水、新能源管等多種管線，項目自開展以來持續進行多項技術革新。例如，應用雙皮墻預制裝配式管廊施工工法，管廊施工提速至少20%；在國內率先使用管廊內模臺車技術，管廊模板制作周期由2天縮短為2小時；實現全國首創的“雙層四艙”管廊，率先實現全國第一條燃氣管線入廊，為全國提供了可推廣、可復制的示范經驗。
地下商業工程
地下商業街與地下交通貫通，推動旅游業發展。1957年，日本建成了世界上第一條地下商業街——大阪唯波地下街，1963年大阪又建成梅田地下街，接著又建成當時日本國最長的地下街——虹地下商業街，兼有商業中心、鐵路中樞和游覽勝地三大功能。新加坡新達城是新加坡最大的商業中心之一，其中心地帶下沉廣場建造的“財富之泉”是新加坡標志建筑之一。加拿大多倫多伊頓中心將市中心的兩個重要地鐵站都涵蓋在內，并通過過街天橋連接了加拿大歷史最長的百貨公司，極大拓展了游客的購物空間。
國內超大城市已形成世界一流水平的地下商業綜合體。北京中關村廣場地下建筑集商業、娛樂、餐飲、休閑為一體，其中包含擁有1萬個停車位的地下停車場，建筑面積20萬平方米的購物中心，與100萬平方米的地上建筑共同構成的高科技商務中心區。上海人民廣場工程將香港名店街、迪美購物廣場、地下停車場、地下變電站與地鐵1、2號線換乘站口相連，形成一個大型地下綜合體，戰備效益、社會效益、經濟效益顯著。
國內地下商業區空間設計與地上建筑從割裂走向一體化。山東濟南中央商務區中央樞紐車站將興建國內首例、世界先進、總面積可達200萬平方米的地下空間系統。根據規劃，該系統將車站、地下人行系統、地下商業、地面景觀全方位緊密連接，直接服務于其上方超高層辦公、居住人群。南京江北新區中央商務區地下空間規劃建設地下建筑面積約145萬平方米，包括商業大平層、交通大平層、市政綜合管廊、地下車庫、私人保險庫、4條地鐵線站臺站廳層，建成后將形成穩定集約的“城市命脈”。該項目按照一體化的理念，把地面還于人，打造一個非常適合人的慢行、生態化的空間。
地下文體工程
地下文化體育娛樂設施規模擴展。芬蘭赫爾辛基購物中心的地下游泳館面積超過1萬平方米。吉華斯柯拉運動中心7000平方米的球賽館建于地下，內設標準的手球廳、網球廳，并有觀眾看臺以及淋浴間、換衣間、存衣間、辦公室。法國也是地下空間開發利用較早的國家，巴黎列•阿萊地區將商業、文娛、交通、體育等安排在廣場的地下空間中，形成總面積超過20萬平方米的大型多種功能地下綜合體。
藝術設計改造，實現多重效益有機統一。法國巴黎盧浮宮擴建設計為保護原有建筑，利用宮殿建筑周圍的拿破倫廣場下的地下空間容納了全部擴建內容，成功地對古典建筑進行了現代化改造。北京西城區月壇雅集傳藝薈由地下人防工程改造而成，展出數百件非遺藝術品，邀請包括燕京八絕傳承人在內的30多位工藝大師，吸引了大量游客，實現了人防工程的戰備效益與社會效益的有機統一。
全域統籌發展，實現地下空間資源的綜合利用。山東青島海底隧道博物館是國內第一個集知識普及、安全教育、文化觀摩、檔案珍藏、休閑體驗等多種功能于一體的海底隧道主題博物館，目前累計接待國內外游客5萬余人次。青島金沙灘風景區內的啤酒城是亞洲最大的國際啤酒都會，每年能夠吸引超過200萬人次的游客。啤酒城地下餐廳在充分考慮和合理安排地下商業空間的布局，以及當地的氣候、日照條件的基礎上，在設計上引入了自然光照明系統，實現了資源的優化配置。
經驗與啟示
中國工程院院士錢七虎指出，進入21世紀以后，中國城市地下空間的開發數量快速增長，體系不斷完善，特大城市地下空間開發利用的總體規模和發展速度已居世界同類城市的先進行列。中國已經成為世界上城市地下空間開發利用的大國，在地下空間勘探、項目工程融資、立法規劃管理、人才技術創新等方面積累了寶貴的經驗。
地下空間開發利用工程規模大、戰線多、速度快、時限短，需科學系統的合理規劃
2017年1月，全國國土資源工作會議特別強調，要加強城市地質工作，發揮地質勘查工作優勢，聚焦新型城鎮化對城市地下空間開發利用的需求，發展地下空間高精度探測技術，科學評估城市地下空間資源潛力和利用前景。廣州地鐵設計研究院有限公司總工程師史海歐指出，城市規劃設計是城市發展的龍頭，決定了城市建設的方向和品質，是全局性、綜合性、戰略性、前瞻性的工作。在城市規劃設計中要尊重城市發展規律，統籌空間、規模、產業三大結構，統籌規劃、建設、管理三大環節，統籌改革、科技、文化三大動力，統籌生產、生活、生態三大布局，統籌政府、社會、市民三大主體，切實提高城市發展的全局性、系統性、持續性、宜居性。
根據《人民日報》報道，2017年11月中國地質調查局完成我國首個全國性的城市地質調查報告。報告涉及我國337個地級以上城市及19個城市群，重點對資源環境承載能力、主要城市的優勢地質資源和重大地質問題等方面進行了摸底調查。根據調查結果“因地制宜”科學規劃建設應急地下水水源地、規劃海綿城市、保護地質遺跡、采用淺層地溫能，做好與地下空間開發的統籌協調。江蘇南京市江北新區中央商務區建設規劃過程中，南京市人防辦聯合市規劃局開展了全市地下空間普查，建立了地下空間數據共享平臺，努力實現互聯互通、連網成片，促進地下空間合理有序開發利用。山東青島市勘察測繪研究院以城市地下空間設施與巖層地質等為管理對象，采用開放、共享的技術框架結構，利用空間數據庫、地理信息系統、三維可視化與虛擬現實、BIM等先進技術，探索建立了青島市城市地下空間智慧化平臺。該平臺提供了地下空間數據庫管理、信息更新、數據查詢與統計、空間分析、應急決策、數據挖掘等功能，實現了對地下空間的透視分析。
地下空間開發投入較大、運維成本高，應積極探索搭建融資平臺，推動政府與社會資本合作，鼓勵民間投資
為推進管廊建設，海口建立以政府和社會資本合作（PPP）模式為核心，社會資本、管線單位共同參與的管廊建設運營模式。由政府與中標社會資本按比例出資設立PPP項目公司，負責PPP項目的投融資、建設和運營管理，實現政府與社會資本利益共享、風險共擔。正是因為推廣包括管廊工程在內的PPP模式成效明顯、社會資本參與度較高，海口近日被國務院辦公廳通報表揚，并享受由財政部、國家發展改革委負責組織實施的在PPP項目以獎代補政策評審時予以優先支持等多項明確激勵措施。
南昌招拍掛地下空間開發權的實踐一直走在全國前列。2012年1月，南昌市首宗地下空間使用權，被江西南天控股有限公司以27萬元/畝的底價摘得；2014年，江西明和置業有限公司以1.027億元的總價競得某地下空間國有建設用地使用權；同年，南昌紅谷灘新區豐和中大道與世貿路附近的地下空間溢價1.8倍成功賣出；2017年7月，南昌市國土資源局再次發布總起拍價2000萬元的地下空間開發權公告。福建也鼓勵人防地下空間開發投資體制的多元化，按照“誰投資、誰受益”的原則，為社會投資公用人防工程確權。同時出臺優惠措施，吸引社會資金參與除保密工程以外的平戰結合人防工程項目。
城市地下空間資源寶貴、有限、不可逆，需對開發利用加強立法和管理
1997年初，我國第一部城市地下空間開發利用法規《人民防空法》正式頒布實施。同年底，《城市地下空間開發利用管理規定》首次以法規形式規定“城市地下空間規劃是城市規劃的重要組成部分”。2006年4月開始實施的《城市規劃編制辦法》將城市地下空間規劃正式納入城市規劃體系。2007年，《物權法》對城市地下空間開發利用權屬問題做了初步界定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。”
近年來，關于地下空間利用的規劃、管理指導意見紛紛出臺，顯示出我國的地下空間開發正受到越來越多的關注與重視。例如，2016年2月，中共中央國務院印發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，同年5月住房城鄉建設部編制的《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》指出，合理開發利用城市地下空間，是優化城市空間結構和管理格局，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動城市由外延擴張式向內涵提升式轉變，改善城市環境，建設宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。2017年2月發布的《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》對我國國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作了出總體部署與統籌安排。其中就談到了通過統籌地上地下空間，提升優化城鎮化質量。同年9月，《關于加強城市地質工作的指導意見》發布，中央明確要求“統籌城市地上地下建設，加強城市地質調查”，為地下空間開發利用的具體實踐指明了方向。
城市地下空間勘察設計與建設技術處于發展階段，應加強地下空間科技人才隊伍建設，鼓勵技術創新
“前瞻培養”，依托大專院校、科研院所等機構，加強對地下空間規劃設計、施工建設和管理人員的培養，建立產學研相結合的人才培養體系；“招賢納士”，在地下工程方面培養和引進具有學術帶頭人能力的高層次人才，使之成為施工技術尖端領域的帶頭人，建立健全人才引進和使用的激勵機制；“社會借力”，聘請工程院院士和行內知名專家學者擔任技術顧問，搭建交流合作平臺，通過考察、座談、交流研討會等形式，進一步汲取借鑒先進技術和經驗。
此外，應支持建設省部級城市地下空間開發利用工程中心，集聚人才，推動創新。成都勘測設計研究院代表四川省組建了城市地下空間勘察設計與建設技術工程實驗室（工程中心）平臺，參與國內國際高層次產業競爭與合作。工程實驗室與成勘院“國家能源部大型地下工程研究分中心”互為技術來源和補充，重點圍繞城市地下綜合管廊、地下通道、地下深隧、海綿城市地下水利設施等綠色城市產業，開展技術研發及工程化驗證，解決城市地下空間勘察設計與建設技術方向的共性技術、關鍵技術、核心技術等瓶頸問題，推動技術創新。
【整理：人民智庫研究員 李思琪】
責編：趙博藝 ／ 賀勝蘭