黨的十九大報告提出，要通過“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，來打造共建共治共享的社會治理格局。可見，社會治理的精細化，是社會治理理念和方式的重要創(chuàng)新，也是社會治理的未來走向，它對于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有十分重要的意義。
社會治理精細化的內(nèi)涵要義
什么是社會治理的精細化？學界雖早有討論，但尚未形成統(tǒng)一認識。有學者從微觀的角度來界定精細化，因而把專業(yè)化、標準化、多元化、最優(yōu)化等精細化的外在特征作為其內(nèi)涵的關鍵詞；但也有學者認為微觀視野無法把握治理精細化的真正內(nèi)涵，應該轉向宏觀，從規(guī)范化、科學化和人性化的理念出發(fā)，這樣才有可能理解社會治理的精細化。
在筆者看來，社會治理的精細化一方面需要遵循基本的理念，需要穩(wěn)定的制度環(huán)境支撐，因而要有宏觀的視野，但另一方面它又要落地，要能夠付諸實踐并具可操作性才有價值，因而也需要從微觀著手，從治理的手段方式，策略技術等視角去理解，還需要從兩者中間聯(lián)結機制去研究，即所謂的中觀機制。因此，對社會治理精細化內(nèi)涵的科學把握，應該以宏觀、中觀和微觀為視角，從社會治理的源頭入手，從精細化原初涵義切入，以社會治理的目標即治理的現(xiàn)代化為導向去理解。
從詞源上看，精細化最早使用在企業(yè)管理上，是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和管理成本為主要目標的管理方式，通過對戰(zhàn)略和目標進行分解、細化和落實，以管理責任的明確、落實來實現(xiàn)目標。20世紀80年代，隨著新公共管理運動的興起，有學者開始把企業(yè)管理中精細化管理的理念和思想引入到政府管理中來，試圖改變傳統(tǒng)的粗放式行政管理方式，并提出：政府管理應該以績效管理為導向，在管理的模式上更加注重規(guī)范性、專業(yè)性和技術性，在方式上通過市場化、服務外包等來提高管理效率。當然，社會治理最初是從社會建設、社會管理演化過來的。我們知道，早前的社會管理偏向“單向管制”，主體與客體間因缺乏良性平等互動而難以達到預期的管理效果，從而迫使我們對主體的價值與績效進行再定位，這就有了社會治理概念的出爐。
一般而言，社會治理強調(diào)主體與客體間的“雙向互促”，立足于“以人為本”，強調(diào)人的價值、尊嚴，對人的尊重，民眾的共同參與，并倚重主體的服務導向，與此同時，也注重取得一定的績效。而社會治理精細化則是在社會治理的基礎上進一步拓展和延伸，注入了治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，并通過社會治理的精細化來構建共建共享共治的社會治理格局，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標。
可見，社會治理的精細化，并不是一種簡單的技術治理，而是涵括了宏觀制度、中觀機制和微觀實踐等多層面的內(nèi)容。有鑒于此，筆者認為，社會治理的精細化是指以包容性的制度安排為指引，以“以人為本”為原則，以共享發(fā)展與公共服務為基本理念，在法治框架下形成多元主體共治的格局，通過協(xié)商民主機制的平臺，借助于現(xiàn)代化的治理工具和手段，來提高治理績效的社會治理的過程。
基于此，為正確理解社會治理精細化，需要把握四個關鍵環(huán)節(jié)：一是制度安排具有包容性，即既要體現(xiàn)法治的原則，又要有包容、妥協(xié)和寬容的品質(zhì)。法治的基本原則框定了包括政府在內(nèi)各個治理主體的行為方式及行動邊界，而包容的精神要求不同組織都能有制度化的訴求表達渠道，并允許不同表達意見的存在；二是治理主體多元化。在現(xiàn)代的治理體系中，一般要求治理主體多中心，不主張政府大包大攬，除政府外，社會組織、個體等社會力量都應有機會平等地參與到治理過程中去；三是協(xié)商民主機制，現(xiàn)代化治理體系應該建立在平等協(xié)商基礎之上，精細化治理首先應該是民主化治理，要求在治理過程中主體與客體間，或主體內(nèi)部之間存在平等對話協(xié)商機制，彼此能夠通過協(xié)商、意見的充分表達來達成共識；四是治理方式、手段的現(xiàn)代化、專業(yè)化和人性化。在治理過程中，能夠利用現(xiàn)代治理理念，借助于大數(shù)據(jù)、智能化等現(xiàn)代化的手段方式，始終飽含人文關懷情懷并貫穿于治理過程，進而來提高治理的績效。
社會治理精細化與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)
國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是黨的領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；而國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。換言之，國家治理體系的現(xiàn)代化意味著治理所涉及的制度、體制機制以及各個要素之間相互影響、相互支撐，進而構成一個完整的、邏輯化與系統(tǒng)化的整體。治理體系的現(xiàn)代化要求國家治理的組織結構科學，體制機制健全，符合現(xiàn)代化要求；而國家治理能力的現(xiàn)代化則要求治理主體的素質(zhì)以及治理技藝達到非常高的水平，并具備嫻熟地運用它來推進治理的過程。可見，國家治理的現(xiàn)代化要求治理主體的多元化，治理結構的網(wǎng)絡化，治理制度的法治化和治理技術的現(xiàn)代化。
由此可知，治理精細化與治理現(xiàn)代化之間存在著內(nèi)在的理論關聯(lián)，并形成了一個嚴密的邏輯體系。以下進一步展開闡釋：
社會治理精細化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本要求。如前所述，技術化不等同于精細化，社會治理精細化不是簡單追求治理的技術化，而是要形成一個內(nèi)涵豐富、有著多層次要求的整體。比如，社會治理要求治理主體的多元化，即要求政府、社會和市場等都能夠成為治理的主體，這既是社會治理精細化的前提，也是國家治理現(xiàn)代化的要求。因為國家治理的領域廣闊而復雜，需要多主體的密切配合方可實現(xiàn)。同時，社會治理過程中協(xié)商民主運行機制的構建，也是國家治理體系的內(nèi)在要求，為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎。因為各主體間以及主體與客體間的協(xié)商民主機制，有助于促進各個主體在治理過程共識的達成，養(yǎng)成包容、和諧的民主品質(zhì)，而這些正是國家治理現(xiàn)代化必不可少的要素。另外，社會治理精細化要求民眾的積極參與，這既是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，也是其向前發(fā)展的動力。民眾的參與不僅有利于推動治理體系結構的優(yōu)化，同時也能提升治理者的素質(zhì)，進而提升其治理能力。當然，社會治理手段的專業(yè)化、信息化和技術化是國家治理現(xiàn)代化的保證，它不僅有利于豐富治理內(nèi)容，提升其執(zhí)行的能力，而且對于提高治理的效能發(fā)揮著重要的作用。
社會治理精細化的目標就是實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。社會治理精細化是手段，其目的就是為了通過它來實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，因而，兩者之間具有手段與目的之間內(nèi)在統(tǒng)一的關系。
從宏觀的角度來看，社會治理精細化需要良好的制度環(huán)境和政府職能的轉變，因而，政府職能轉變和社會治理轉型是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要前提。顯然，政府職能的轉變要求政府從傳統(tǒng)管理者的角色中解放出來，向服務者角色轉變。而一個服務型的政府，需要有清晰的權力邊界，明確自身的角色定位，能夠準確處理其與社會及市場的關系。不僅如此，國家治理的現(xiàn)代化，要求政府不僅有高效的行政效率，而且更加注重公共服務的職能，增進社會公共福祉，滿足群眾的多元化利益需求。因此，從這個意義上可以看出，要實現(xiàn)社會治理精細化和國家治理的現(xiàn)代化，前提是有一個高效、廉潔、精簡、服務的政府。實踐證明，一個治理現(xiàn)代化的國家，一定是一個治理精細化的國家，也一定有一個注重以人為本，倡導服務為先、有限的、責任和高效的政府。
國家治理現(xiàn)代化的要素框定了社會治理精細化的走向。國家治理現(xiàn)代化的基本要素包括：制度化、法治化、民主化、信息化和市場化。這些要素也正是社會治理精細化所涵括的基本要素。
治理精細化是制度化的治理，只有建立在有序的制度框架下，才有可能追求精細，追求細節(jié)，因此，制度為精細的實施提供了可能。治理精細化也是法治化治理，只有遵循法律，才會有治理的標準化和規(guī)范化。因此，法治為精細的實施提供了保障。治理精細化同時也是民主化治理，民主價值和品質(zhì)不僅為精細化實施提供了土壤，而且能夠提高治理過程中的協(xié)調(diào)能力。當然，治理精細化需要信息化和市場化的支撐，信息化為治理精細化提供了信息和技術的支持，而市場化則是治理資源優(yōu)化的保證。可見，從要素來看，國家治理現(xiàn)代化與社會治理精細化具有內(nèi)在的關聯(lián)性。
總之，社會治理精細化與國家治理現(xiàn)代化在制度、內(nèi)容與要素等方面有著內(nèi)在的關聯(lián)。基于此，筆者認為社會治理精細化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。
社會治理精細化何以實現(xiàn)
如何通過社會治理精細化來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化？其實，已有許多學者討論過這個話題，并提出自己的看法。在筆者看來，想要通過社會治理精細化來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，需要滿足三個基本條件：一是在宏觀上，要具備必要的制度環(huán)境，即國家要有主動的制度供給和頂層設計，并為實現(xiàn)這一目標配備相應的政策體系和制度框架；二是在中觀層面，有聯(lián)結宏觀制度與微觀實踐的體制機制，能夠為多元主體間的共識性觀念達成與共同參與提供平臺；三是在微觀層面，具備必要的專業(yè)技術，信息化、大數(shù)據(jù)等能運用到治理環(huán)節(jié)中，并為治理全過程提供必要的保障。
從制度層面來看，需要有相應的頂層制度設計
要實現(xiàn)治理精細化需要有基本的法治制度框架，以確保治理的過程始終在法律的框架下運行。十八屆五中全會、黨的十九大均提出了要通過社會治理精細化來實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略構想，可以說，國家已有主動的制度供給，但要轉化為現(xiàn)實，還需要一系列的政策體系和相應的法律制度框架，方可落地。
這些制度安排應該包括以下四方面：一是治理主體多元化的制度安排，要求在制度上確定政府的角色定位，政府、社會和市場邊界；二是政府公共服務職能的科學定位，并圍繞社會治理精細化，使其在公共需求、公平配置和民主預算等方面履行其職責，具有對政府行為剛性約束制度，傾向于民生工程的公共財政制度；三是構建共建共享共治的社會治理格局，形成三位一體、相互支撐的統(tǒng)一整體，以指導社會治理向現(xiàn)代化方向發(fā)展；四是構建公平的、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系制度，為社會治理精細化邁向治理的現(xiàn)代化奠定基礎。
進一步分析，治理主體的多元化主要是承認政府、社會和市場在社會治理中的地位，并為其提供能夠發(fā)揮積極作用所必要的制度環(huán)境。客觀地說，當前中國社會治理的多元主體格局尚未形成，多數(shù)情況下仍然是由政府充當社會治理過程中的“排頭兵”，而社會力量的介入又缺乏制度化的渠道，難以與政府形成合作共治的治理格局，其最后結果往往是政府疲于奔命，不自覺地變成了萬能政府，群眾不管遇到的大事小事，都習慣性的找政府來解決。這樣，不僅增加了政府的負擔，治理的效果也不盡如人意。在當前中國的基層治理中，到處可以見到這種現(xiàn)象。因此，多元化的主體的治理格局形成，需要確定性的制度安排，政府、社會和市場才能夠發(fā)揮它們各自應有的作用。
與此同時，政府的公共服務職能轉型也需要有制度化的保障，其中關鍵的是：政府要轉變觀念，要限定其公共權力的邊界。要知道，一個無限的政府，既難以轉變觀念，也不可能實現(xiàn)政府職能的真正轉型。當然，政府職能轉型并非當下才提出，大家也清楚公共服務才是政府的主要職能，但為什么目標如此難以實現(xiàn)？一個很重要的原因就是政府的權力沒有得到有效控制，政府的權力也沒有適當下放，因而，政府職能轉型只能停留在理論層面，而邊界不清楚，共建共享共治的社會治理格局也就成了一句空話。政府與社會職責不清，難以激發(fā)群眾參與公共事務和進行自主管理的積極性，也難以促成政府與社會之間的“雙向互動”，因而也就難以形成良性的社會治理格局。對此，地方政府應該抓住契機，通過轉變觀念，下放權力，在法律的框架下確定自身的行動邊界，吸納多元主體的參與，形成共建共治共享的治理格局。
從體制機制來看，需要構建協(xié)商民主機制
治理精細化，不僅需要良好的制度環(huán)境，同時還需要一套科學有效的機制，以確保這些制度能夠運行，這就是協(xié)商民主機制。
社會治理精細化的實踐是一個復雜、系統(tǒng)的過程，牽涉到人、財、物等多方面的要素。從治理結構來看，社會治理精細化需要多元化的主體參與，如何保證多元主體參與的效率？這就需要一套協(xié)商民主的機制，它應是由一整套的規(guī)則、程序和規(guī)范化的要素構成的運行機制，是能夠保證公民的平等參與，透明充分的討論協(xié)商，在包容、和諧的氣氛中達成共識的一套機制。因此，協(xié)商民主機制能夠盡最大可能地促成各個主體間求同存異，最大程度地整合社會治理資源，以此節(jié)約管理成本，實現(xiàn)治理績效的提升。比如，在社會治理過程中，常常涉及到政府、社會組織和民眾的職責和權限的劃分，通過協(xié)商民主的機制，能夠使得他們形成良性的互動，激發(fā)各自的積極性，并促成各個主體的共同參與。
從治理過程來看，社會治理精細化既要貫徹“以人為本”的原則，又要倡導共享發(fā)展、公共服務的理念，因此，需要建立協(xié)商民主的機制，促使人們在協(xié)商中把握原則，貫徹理念。在傳統(tǒng)的治理中，由于普通民眾缺乏話語權，沒有充分表達意見的渠道和平臺，其訴求難以轉換成輸出壓力，因而，使得治理偏離了現(xiàn)代化的目標，也難以實現(xiàn)治理的精細化。治理的精細化是一個協(xié)同的治理過程，不僅需要各個主體的協(xié)同配合，還需要在分工、組織等方面形成一套被廣為接受、認同的機制，方可實現(xiàn)。比如，以精準扶貧為例，傳統(tǒng)扶貧是政府主導，政策由上自下傳遞，通過“壓力管制”的行政管理體制執(zhí)行，其結果是，政府付出了很大的努力，可群眾不一定認賬，效果大打折扣。在同樣制度安排情況下，如果引入了協(xié)商民主機制，則可能會出現(xiàn)另一番景象：仍然是政府牽頭，但社會組織和群眾積極參與，在充分征求了群眾意見的基礎上，通過協(xié)商形成政策執(zhí)行的共識，多方的互動與支持，推進治理的現(xiàn)代化進程。
另外，治理的精細化手段和方式，也離不開協(xié)商民主機制的保障。如前所述，從工具層面，治理的精細化需要充分利用現(xiàn)代化信息技術，遵循規(guī)范化、程序化的科層體系，來實現(xiàn)精細化的操作。科學的現(xiàn)代化企業(yè)管理制度需要一個民主的機制，社會治理的精細化和國家治理的現(xiàn)代化同樣需要一個協(xié)商民主的機制。
當然，協(xié)商民主機制的構建，一是要在地方建立區(qū)、街道、社區(qū)一體化的民意反饋渠道和民生互動平臺，建立起民意收集、民生反映、協(xié)作化辦公等創(chuàng)新機制，促進政府治理和社會協(xié)同、群眾參與的良性互動；二是建立社會管理的自我管理、自我服務的機制，以彌補超出于政府治理之外的社會治理的領域，通過自我治理來構建精細化的治理網(wǎng)絡；三是建立信息的公開透明、反饋機制，促進主體間的“雙向互促”的落地，通過民主協(xié)商，解決矛盾和糾紛，形成共識。
從微觀的操作層面，需要借助于現(xiàn)代信息技術手段
在實踐方面，治理精細化需要利用信息化、智能化，實現(xiàn)精細化。現(xiàn)代社會已經(jīng)進入了一個信息化、網(wǎng)絡化和智能化的時代，新興的技術已經(jīng)融入到人們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€方面，也給傳統(tǒng)的治理模式帶來了前所未有的壓力。諸如網(wǎng)格化治理、目標責任制等傳統(tǒng)手段已經(jīng)難以符合社會的需要，也難以實現(xiàn)精細化治理的目標。因此，精細化需要信息化、智能化，并借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡技術來推進治理的現(xiàn)代化。
我們可以通過以下三方面實現(xiàn)信息化、智能化助推社會治理精細化和國家治理現(xiàn)代化：
首先，加快信息化建設，推動各個部門間信息開放、信息共享的進程，打破信息的碎片化現(xiàn)象。治理的精細化需要有充分的信息開放和共享，然而，當前信息化建設相對滯后，且部門間的信息開放程度較為有限，難以形成有效的共享機制，從而影響了治理的效果。比如，民政部門難以從扶貧系統(tǒng)獲取相關信息，同樣，扶貧系統(tǒng)也難以從民政部門查找需要的信息，這樣，不僅增加了治理的成本，也降低了治理的效率，不利于提供治理的精細化和現(xiàn)代化。
其次，推動治理的專業(yè)化、規(guī)范化和標準化建設，通過提高服務水平來實現(xiàn)治理的精細化。治理精細化的落腳點是滿足民眾的需要，而民眾希望公共服務的供給者能夠提供更為專業(yè)化、標準化和規(guī)范化的服務，因此，治理精細化從操作層面，需要服務的精益求精，服務的專業(yè)性。比如，民眾對醫(yī)療的需求，就希望能夠享受到不分地域，不分城鄉(xiāng)，均等化、標準化和專業(yè)化的服務，因此，提高治理的精細化水平，就是要從這些細節(jié)入手，在標準化、規(guī)范化等方面做文章。唯此，才有可能實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。
最后，要充分利用當前的大數(shù)據(jù)平臺，來提高精細化的水平，利用智能技術，提高治理的現(xiàn)代化水平。
總之，社會治理精細化的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)工程，需要從宏觀、中觀和微觀三個層次去分析。我們所追求的精細化不完全等同于技術化，而是需要從制度設計、機制構建和實踐操作等層面著手。當然，推進社會治理精細化，其目標是為了實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。因此，社會治理精細化是國家治理現(xiàn)代化的重要途徑和組成部分，而國家治理現(xiàn)代化是社會治理精細化的最終歸宿。我們要把社會治理精細化的過程放到一個長時段的背景下來思考，只有這樣，才能找到其正確的定位。
【本文作者為南昌大學公共管理學院教授，本文系國家社會科學基金項目“包容性治理研究”研究成果，項目編號：016BSH012】
責編：李 懿 / 賀勝蘭