從20世紀80年代至今，當代中國的中央與地方關系（以下簡稱央地關系）始終是一個海內外學術界關注的學術焦點問題。從已有研究文獻來看，主要有以下兩種研究路徑：其一是結構/制度的研究路徑。結構/制度的研究路徑將央地關系概念化為“制度支配下互動模式的運行”，認為中央與地方的沖突起源于中央結構的安排與地方對其角色和利益的認知存在落差。其二是行為/過程的研究路徑。行為/過程的研究路徑認為央地關系主要取決于行動者之間溝通、說服、討價還價和讓步的能力。但是，經過改革開放近40年的演化，央地之間的權力配置逐步趨于均衡和穩定，在分權化治理“制度績效”日益式微后，后續的選擇性集權化治理的挑戰也與日俱增。
20世紀90年代以來，發達國家府際關系理論研究最大的拓展是出現了相對于傳統的層級制府際關系與競爭式府際關系的府際治理理論。作為當代府際關系研究的最新趨向，府際治理是指一種政府間、公私部門與公民共同構建的政策網絡，強調通過多元行為主體間的互動與合作來實現和增進公共利益，其主要包括政府間協作、跨部門伙伴關系以及公眾參與。因此，府際治理代表著府際關系研究的轉向，強調的是通過多元主體之間的協作以解決府際間公共議題。在當代中國，全面深化改革不僅推動了央地關系的調整，而且使得社會生活中的多元利益主體逐步獲得獨立、自主的地位，激發了他們的利益表達要求。值得注意的是，在央地關系發生變化的同時，改革也為社會巨大能量和創造力的釋放提供了廣闊空間，喚起了公眾參與公共事務管理的熱情。
分權化治理的制度績效式微
20世紀70年代末以來，基于對改革前計劃經濟體制的反思，中央對地方“放權讓利”的“行政性分權”成為改革初期中國央地關系調整的主旋律。鄧小平強調放權是解決舊體制弊端的一個突破口，因為“以往過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權”。為了調動地方政府的積極性，同時也為了讓地方分擔中央的財政困難，中央在擴大地方財權的同時也下放了諸多經濟管理上的事權、對部分地區實行切塊式的放權改革、將一大批國有企業管理權下放給地方政府、下放了政府人事管理權限并擴大地方政府的立法權。從央地關系的演化來看，1979年—1992年鄧小平南巡講話之前的縱向權力調整，在很大程度上延續了行政性分權的做法；1992年之后隨著中國發展市場經濟目標的逐步確立，政府與企業之間的經濟性分權獲得推動。從根本上說，這部分地改變了地方政府的地位與利益導向：第一，決策分權允許地方政府在中央給定的約束線內發揮自主創造性，進行不同方式的政策試驗；第二，財政分級核算、收入分成，在經濟上使得地方政府有了追求經濟績效的動力。這兩項變化，為地方政府帶來了雙重身份：一方面地方政府是中央政府在一個地區的“代理人”，要服從于中央政策；另一方面，地方政府在一定程度上又是一個地區的“所有者”，通過組織和運用經濟資源可以增進自身利益。
地方政府行為自主性的增強，使得地方政府在財政壓力和政績需求驅動下，發揮出空前的組織和管理地方經濟的積極性和主動性：一方面充分利用和挖掘本地區的發展潛力和優勢，形成各具特色的發展道路；另一方面，積極向中央爭取優惠政策來發展本地經濟、甚至創造條件來更好地執行現有政策。盡管學術界對有關分權與經濟增長之間的關系存在諸多爭議，但分權化治理對地方政府有效激勵所產生的中國經濟持續高速增長確是不爭的事實。
總體上，中國式分權主要在兩個層面上推動了改革年代中國經濟的持續高速增長：一是調動了地方政府的積極性，形成了地方政府統御地方經濟發展的格局。改革之后的分權賦予了地方政府發展經濟的自主權和財政收入分享權，使得地方投入的資源能夠有效的增值促進社會總福利增長，能夠克服中央政府對改革的政治約束，成為改革開放的動力。二是促進了地方政府間競爭，形成了地方政府之間“為增長而競爭”的發展格局。一方面，改革后地方政府獲得了改革自主權和資源配置權，成為了地區經濟的統御者，于是才有了發展轄區經濟的意愿和競爭動力。另一方面，改革之后的對外開放導致國際資源大量流入，大大增加了地方政府可以爭奪的內容，地方政府競爭也只有在對外開放條件下才顯示出了對經濟增長的巨大作用。
然而，到20世紀90年代中后期，分權化治理暗藏的諸多問題逐漸浮出水面，如：城鄉、地區間發展差距持續擴大；地區間市場分割與重復建設；公共服務供給不足；地方政府行為的消極影響日益明顯。更重要的是，地方政府行為自主性的增強，反過來在一定程度上導致了中央權力的相對弱化，削弱了中央對地方的宏觀調控能力。一方面，地方政府選擇性的政策執行削弱了中央宏觀調控能力。為追求地方利益，地方政府在執行中央政策時會有嚴重的機會主義行為，通過選擇性執行中央政策來追求地方利益最大化，導致“政令不出中南海”“上有政策，下有對策”的政策執行悖論。另一方面，地方政府之間的競爭式發展造成了地方治理的“碎片化格局”。由于缺乏整體視野和長遠眼光，使得地方政府之間產生惡性競爭，造成嚴重的資源浪費和環境污染等一系列破壞發展的問題。
選擇性集權治理及其面臨的挑戰
20世紀90年代中期以來，為了強化中央政府的整合能力和提升國家權威，選擇性集權治理趨勢開始出現。
首先是強化經濟和金融集權。為了應對財政收入占GDP和中央財政收入占國家財政收入兩個比重下降危及中央宏觀調控，1994年，中央推行了一項新的稅收政策——分稅制。分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政收入，其結果是大大提升了財政收入在國內生產總值的比例和中央財政在國家總財政中的比例，這為中央政府宏觀調控能力的提升奠定了雄厚的財政保證。通過分稅制改革，中央政府實現了“集權”。1998年，中央在金融領域也進行了集權導向的改革。1997年亞洲金融危機后，中央撤銷了中國人民銀行的32個省級分行，建立了以區域為單位的9個地區性分行，以擺脫地方政府對于國家金融業務的干預。
其次，中央政府還在市場監管部門發起了集權化改革。針對經濟發展過程中廣泛出現的地方保護主義、假冒偽劣、環境污染、食品安全等問題，中央對于這些部門的管理模式進行了重新調整，在省內推行垂直管理的集權管理模式。這包括1998年工商行政管理部門、1999年質量技術監督檢驗檢疫局、2000年國家食品藥品監督局、2005年國家煤炭局等先后實施垂直管理改革；2004年國家統計局各直屬調查隊改革為派出機構，采取垂直管理，國土資源部門同年也采取垂直管理模式。這一系列改革改變了中國行政權力配置，使得工商管理、質量監督、國土資源、環境保護等監管部門由中央政府或省級政府直接管理，大大強化了中央政府的集權化治理，將“人、財、物”控制權上收到中央，以維護中央政令暢通。
最后，進入新世紀以來，隨著中央政府努力強化治理能力，選擇性集權主要表現為政策集權，例如環境、產品質量、勞工、土地等政策領域的集權。通過強化資源的集中配置和不斷加強問責，中央對地方發展的干預也日益加強。
毋庸置疑，20世紀90年代以來的選擇性集權化治理有效地提升了中央的治理能力。通過上述改革，中央政府扭轉了80年代分權治理所導致的中央權威弱化及其不良的后果。伴隨著國家能力的提升，中央政府也有能力推行一系列有利于市場體制轉型的關鍵改革，比如軍隊去商業化、加入WTO、國有大型企業的兼并和重組、構建社會福利體制等。但是，這種選擇性集權治理導致的后果是地方政府尤其是縣鄉兩級政府財權與事權的脫節，中央政府的相關政策意圖在地方上也無法完全實現。一段時期，地方政府對于發展本土經濟的積極性也逐步下降。
總體而言，選擇性集權治理也日益面臨挑戰：一方面，中央集權導致了權力部門化。中央權力分散在各官僚機構之中，而各機構集中起來的權力和財富并沒有如領導層所設想的那樣取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集團。于是，隨著部委權力的日益膨脹，地方政府被迫“跑步進京”，地方的“駐京辦事處”一再“尾大不掉”。另一方面，地方有效治理能力弱化。高層級政府直屬的、數目龐大的部門，將中央政府整體的事權（政策與規劃制定與實施）與財權分割得支離破碎，形成部門權力與利益網絡，地方政府也被強制納入到這個網絡中。部門集權與地方分權間的沖突，嚴重削弱了地方自主治理的能力、創造性和主動性。最終，當代中國的央地關系依然面臨著“集權與分權的雙重悖論”或者是“在高度集權與高度分割之間無規則地不可預測地變動”。
走向府際治理
黨的十八大以來，央地關系逐步發生了深刻變化。首先，集權繼續強化：第一，高度強化中央權威，強調政治規矩、垂直化管理和政治大一統；第二，上收了部分事權；第三，加強了對地方紀委的垂直領導；第四，通過新設立的國家安全委員會整合了維護社會穩定的各部門力量；第五，通過新設立的全面深化改革委員會強化了對改革的領導權。四中全會《決定》明確提出，省級以下法院人財物管理權上提，以打破司法地方化格局。其次，強調發揮地方自主性和積極性。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上強調：“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。”此次會議還指出，“基層改革創新要盡可能多聽一聽基層和一線的聲音，盡可能多取得第一手材料”“既鼓勵創新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。為解決財權與事權的不平衡，2014年6月30日，中共中央政治局會議研究并審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。該文件指出，新一輪的財稅體制改革將從預算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權與支出責任關系三大方面全面推進。2015年1月1日新《預算法》實施，相比以往，新修改的《預算法》由79條增加至101條。這些舉措都意在“進一步理順中央和地方收入劃分”。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確指出，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。同時，2013年以來國務院進行了大面積的簡政放權，下放到基層的權力動輒數百項。最后，強化央地合作。2018年2月初，國務院印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，這是自2016年《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》后，央地關系又一標志性的進展。這次改革涵蓋的領域更多集中在民生、教育等方面，這也是國務院首先把民生項目納入中央與地方共同財政事權范圍，并由中央與地方共同承擔支出責任。
這些新變化主要是基于：一方面為了充分發揮地方的創造性，中央增信于地方并依靠地方辦事和支持地方創新，幫助地方糾錯，指導地方發展；另一方面也為了發揮集中力量辦大事的社會主義優越性，做到“一方有難、八方支援”，形成全國合力，確保“天下大治”、長治久安。因此，進入新時代以來，在日益明確中央與地方職能分工基礎上，打造中央決策、國家規劃、部門指導、省級政府總負責、地市縣級政府實施的分工協作治理體系的藍圖日益明確。為此，應該以府際治理助推當代中國新型央地關系的塑造。
以人民滿意為目標建設公共服務型政府
進入新世紀以后，基于經濟建設型政府的問題種種，當代中國開始了建設公共服務型政府的深刻轉型。眾所周知，公共服務型政府的最基本內容是政府向公眾提供充足優質的公共服務，把主要職能定位于教育、醫療、社會保障以及研究和發展等公共服務領域。改革以來，適應經濟體制改革和發展社會主義市場經濟的要求，政府職能轉變不斷向前推進。但從總體上來看，政府在實踐中的“越位”“錯位”“缺位”問題依然存在，特別是政府的公共服務職能尚未真正確立。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活！”這為從中央到地方的公共服務型政府建設指明了方向。為此，一方面，應該在合理界定政府職能基礎上，充分發揮市場、社會組織在公共管理中的作用；另一方面，政府在繼續強化宏觀調控與嚴格市場監管的同時，應該加強社會治理和公共服務，把財力、物力等公共資源更多地向社會治理和公共服務傾斜。要提供高效優質的公共服務，必須從加強政府自身能力建設入手，通過深化機構和行政體制改革，使機構設置和職能配置適應社會主要矛盾變化，不斷完善政府治理體系，進一步提升政府治理能力。
理順央地關系
首先，在政府職能“歸位”基礎上根據財權與事權相統一的原則明確劃分中央與地方政府間職責權限范圍。在明確地方政府職責權限的同時，充分保障中央政府在全國性和跨省事務上的集權，以促進統一的國家法制、政令與市場。
其次，促進央地關系民主化。在重大決策或法律出臺過程中，應該充分發揮地方政府的參與權，使中央的政策過程能夠充分反映地方的利益訴求，使中央與地方的關系由過去以行政組織為基礎的行政領導與服從關系轉變為以相對經濟實體為基礎的對策博弈與合作關系，以形成相互制約之勢。
最后，促進央地關系法治化。在明確劃分中央與地方間職權范圍的基礎上，應該考慮將中央與地方政府間職權配置和職權調整程序法制化，使中央與地方政府間的領導、指揮、協調、約束和控制關系都有充分的法律保障和約束，而各級政府的職權也需要由相應的本級人大授權并接受法律監督，重塑法律的權威與尊嚴，以促使央地關系走上法治化發展道路。
構建政府、市場和社會在協作治理中的伙伴關系
考慮到公私部門都有著自身難以克服的局限性，因此在當代公共管理實踐中，逐漸衍生出通過構建跨部門伙伴關系以同時利用公共部門、私人部門、第三部門三者之優點而避免其缺點的理念。構建跨部門伙伴關系就是要在公共部門與私人部門之間建立以協作為目的的治理框架結構，共同參與生產和提供物品及服務。其實質，是通過協作性治理結構安排，形成新的融合力，以解決日益復雜的公共問題。
為了消解政府向社會力量購買公共服務中存在的政府責任市場化、社會組織“伙計化”和企業逐利化等導致的公共性流失風險，必須使社會組織、企業和公民等能作為平等治理主體參與公共政策全過程。在此基礎上，政府、企業、社會組織和公民在協作治理中建立平等、開放和有序的合作伙伴關系，作為政策主導者、資源分配引導者與質量重要監控者的政府通過與其他主體的良性互動更多地負擔著公共治理政策輸出，企業與社會組織則更多地承擔更直接意義上的公共服務供給，而公眾從被動的消費者轉變成為主動參與的治理主體，最終形成有效實現公眾服務需求的協作治理體系。
進一步優化央地關系的制度設計
在現行央地關系實踐中，政府既缺乏自身體系內部的監督，又缺乏對民眾負責的制度保障，政府的行為與民眾的利益訴求存在著相當大的落差。因此，優化制度設計是理順央地關系的需要。一方面，誠如鄭永年等所言，只有不斷強化國家權力的人民性才能有效化解央地關系中存在的亂象。只有通過優化制度設計，才能有效防止國家權力的流失并增強國家與民眾之間的聯系，既有助于適度集權后加強中央政府的整合能力，又有助于強化地方分權后加強地方政府對民眾的責任機制。另一方面，布坎南反復強調“民主政治是選民監督地方政府從而保證轄區間競爭有效性的一個重要基礎”。只有通過優化制度設計，才能逐步實現地方政府與地方公共利益的共融，真正有助于實現社會公共利益最大化。
為此，應該考慮到以下三方面：首先，要完善信息公開機制。信息公開化，在于信息獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內容的有效性，它是公共服務型政府建設的基本要義。因此，應該按照“公開透明、便捷高效、有利參與”的原則，保障公眾依法享有信息知情權，為公眾參與提供前提和基礎，也為公眾參與監督提供保障。其次，要拓展公眾參與的路徑與渠道。在完善信息公開機制的同時，還必須拓展公民參與的渠道和創造靈活多樣的參與路徑，并逐漸使之制度化和程序化。一方面，可以通過推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式來完善需求表達機制；另一方面，設立市民監督員、輿論監督回應、公眾滿意度調查等監督回應機制，根據公眾需求動態調整公共政策。此外，要充分發揮“互聯網+政務服務”優勢，積極發展電子政務、城市公共服務多媒體平臺、網上市民論壇、政府會議公開直播、電子會議和網絡對話等，使其成為便捷化的公眾參與機制。最后，要發揮社會組織在促進公眾有序參與中的積極作用。社會組織既是推動公眾有序參與的基本載體，又是解決政府與公民互動之間“交易成本”過高的中介和橋梁。因此，應該通過規范社會組織發展，一方面，發揮社會組織能促進政府與公眾實現良性互動的功能，促進公眾有序參與；另一方面，充分發揮其能夠利用其獨特社會資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務的優勢，以解決政府提供基本公共服務的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現實矛盾。
【本文作者為中山大學新華學院公共管理學院、當代中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授】
責編：賀勝蘭 / 李 懿