中國長期以來都是農業大國，鄉村治理是國家治理的基礎。鄉村治，百姓安，國家定，生活美。鄉村黑惡勢力是一個籠統的稱呼，也就是我們通常所謂的“鄉匪村霸”，泛指在農村地區中仗勢欺人、欺行霸市、敲詐勒索、橫行鄉里、稱霸一方、尋釁滋事等的各色人等。鄉村黑惡勢力為非作歹，性質惡劣，損害群眾權益，破壞公序良俗，危害社會秩序，影響安定團結，是鄉村治理的“毒瘤”，是美好生活的“毒藥”。長期以來，由于鄉村治理的式微，鄉村黑惡勢力悄然興起，肆意蔓延，激起了人民群眾的強烈憤慨，也引發了黨和國家的高度關注。隨著“大力推進鄉村振興”的提出，及其戰略高度的提升，并進一步被寫入黨章，使各方深刻認識到，鄉村崛起刻不容緩，整頓鄉村治理勢在必行。深入落實黨和國家的鄉村振興戰略，大力實施美麗鄉村建設，必須要揭開鄉村黑惡勢力的丑陋面目，嚴厲打擊各種鄉村黑惡勢力，重建風清氣正人和的鄉村治理新生態新格局。

鄉村黑惡勢力的生成邏輯

從近年來各地涉及鄉村黑惡勢力的案例來看，鄉村黑惡勢力人數眾多，成分復雜，能量巨大，已經掌控了相當部分鄉村地區的領導權。經過長期的發展，一些鄉村黑惡勢力違法犯罪的領域逐步擴張，違法犯罪手段越來越隱蔽化，甚至很多都已經披上了“合法”的外衣。就具體的個案而言，鄉村黑惡勢力面目各異，差異性很大，其生成和發展各有自己的經歷和故事，但從鄉村治理體系中基本行動者的角度來看，鄉村黑惡勢力的生成主要是國家權力的缺位與虛弱、農民自治的萎縮與困境和鄉村黑惡勢力的肆意膨脹等三個方面因素相互作用的結果。

國家權力的缺位與虛弱

中國是一個人口大國，疆域遼闊，地區之間的差異性很大，國家治理的任務非常繁重，更面臨復雜的挑戰和沉重的壓力。復雜的治理需要與有限治理能力之間的矛盾，始終是制約大國治理的重要矛盾。特別是，隨著城市化的快速發展，國家治理的重心轉向城市，農村地區很多時候是國家權力的盲區，是國家治理鞭長莫及的真空地帶。自取消農業稅后，國家權力逐漸從鄉村社會淡出，無法對鄉村社會進行全面細致的管控，因而只能賦予鄉村社會更多自主治理的權力，以實現鄉村社會的良好治理。其中基層政府從過去的“汲取性政府”轉變為“懸浮型政府”，基層政府與鄉村社會各種力量之間的關系日益松散，這就為鄉村黑惡勢力的登場提供了巨大的空間。正是在這個背景下，鄉村黑惡勢力憑借暴力等手段攫取了鄉村治理的權力，整合各種合法或非法的資源，扮演著秩序維護者和裁決者的角色，而基層政府由于治理能力不足，也只能睜一眼閉一眼，默認了黑惡勢力的角色及其功能。比如基層公安隊伍力量薄弱，人手不足，對黑惡勢力的打擊力度不夠，甚至相互攀附或勾結，充當鄉村黑惡勢力的“保護傘”，更是放任了黑惡勢力的蔓延。

農民自治的萎縮與困境

鄉村歸根結底是農民的世界，廣大農民應該積極參與公共事務，成為鄉村自治的核心力量。而就當前大多數農村的情況來看，農村青壯年勞動力不斷涌入城市謀生，大量農村社會的精英持續流失，鄉村社會的經營主體日趨弱質化，鄉村的空心化和人口老齡化現象也愈發嚴重。以留守兒童、婦女和老人為主體的人口結構，更是加劇了鄉村治理的主體性困境，由此鄉村黑惡勢力得以乘虛而入，愈演愈烈。此外，大多數農民的權利意識還比較薄弱，也缺乏維權的意識和能力。在遇到黑惡勢力傷害或侵犯的時候，農民找不到切近而可靠的求助對象，更害怕黑惡勢力的打擊報復，大多時候只能選擇忍氣吞聲，求得平安，進而助長了黑惡勢力的囂張氣焰。特別是，雖然村民自治是廣大農民直接行使民主權利實行自我管理、自我教育、自我服務的基本制度，但目前鄉村民主治理還面臨著制度和機制等多方面的弊病，普遍存在村務不公開、村民參與積極性不高和政府越位干預等問題，以至于許多村民自治徒有其表，而無法形成有效的治理格局。

鄉村黑惡勢力的肆意膨脹

雖然外部環境提供了鄉村黑惡勢力生存的空間，但說到底還是鄉村黑惡勢力抓住機會，獲得了廣泛的資源，成為鄉村治理的主宰者。如果不能看到這一點，對黑惡勢力的簡單批判和抨擊就只能流于表面，無濟于事。就全國各地的情況來看，黑惡勢力的組織者和參與者固然很多是鄉村中的地痞、無賴和流氓等，但許多人也可以算是鄉村社會的“精英群體”，是有見識、有能力和有頭腦的一群人，他們不僅敢于和“勇于”做事，而且是不擇手段為尋求自身利益最大化去做事，從而不斷發展和壯大，在罪惡的道路上越走越遠。這其中一種是“化紅為黑”，一些鄉村黑惡勢力原本是尊紀守法和受人尊敬的鄉村精英，也為鄉村社會做出了重要的貢獻，但在成為村委會主任或村黨支部書記等之后，受到各種利益的巨大誘惑，而逐漸發展成為黑惡勢力；一種是“化黑為紅”，一些黑惡勢力橫行不法，通過假選、賄選和強選等手段上臺，控制操縱農村基層組織，披上合法的外衣，甚至是加強滲透，在政府中尋找“保護傘”，最后沆瀣一氣，同流合污，共同進退，控制了鄉村治理體系。

鄉村黑惡勢力的運作機制

鄉村黑惡勢力的運作機制是指鄉村黑惡勢力是通過哪些途徑和方式而維持生存和獲得發展的，這不僅涉及到黑惡勢力如何處理與其他社會主體之間的關系，也包括黑惡勢力是怎樣影響鄉村治理而達成其經濟和政治目標的。具體而言，這主要包括三個方面的運作機制。

充當基層政府代言人

從鄉村黑惡勢力與鄉鎮政府以及更高層級的政府的關系來看，兩者分別作為鄉村社會的非正式權威和正式權威，形成了某種默契合謀的關系。追根溯源，鄉村治理自古就有“惡人治村”的策略，即通過“收編”鄉村社會中有不良品行的人（包括地痞、惡棍和刑滿釋放人員等）來操持鄉村事務，“用壞人管好人”，監控和管理廣大村民。鄉鎮政府的治理目標主要是穩定和秩序，而黑惡勢力由于組織化程度比較高，在鄉村社會中可以隨心所欲地行使強權和威脅，能夠強制性地塑造表面化的秩序，而成為鄉鎮政府意志心照不宣的“代理人”，比如一些鄉鎮政府為了能夠順利推行信訪維穩、征地拆遷和農業補貼等工作，主動尋求鄉村黑惡勢力的合作和支持，甚至直接讓黑惡勢力來實施或執行相關工作。但這個過程也給黑惡勢力以合法性支持，讓黑惡勢力更多獲得鄉村治理的支配權，而黑惡勢力也積極利用機會攫取各種資源，不斷鞏固和壯大自己的“地盤”，從而實質性地掌握了鄉村治理的話語權和主導權，導致鄉鎮政府對黑惡勢力的默認、扶持和依賴，充當鄉村黑惡勢力的“保護傘”。

提供權威性資源

農村地區人口多，事務龐雜，意見眾多，利益沖突盤根錯節，很多矛盾沖突的解決都需要依靠權威性的裁決。尤其是在一些經濟發達的農村地區，鄉村治理的公共事務越來越多，也越來越錯綜復雜。但由于農村社會組織發育滯后，農民大多處于分散的原子化狀態，鄉村社會的秩序缺乏內在的調控機制，而不得不依賴于外在的權威性力量。由于農民普遍法律意識淡薄，人們很少通過法律途徑依法來解決問題，事實上，其也對司法體系存在不信任，因此很多時候會求助于有點威望和影響力的黑惡勢力來擺平事情。就此而言，不應當否認的是，黑惡勢力的發展確實是填補了鄉村社會權威性資源短缺的空白，并不同程度地充當了鄉村公共事務的調停者和裁決者。在一些涉及到鄉村重大公共事務的問題上，鄉村黑惡勢力雖然主要謀求非法利益，也一定程度上充當了集體利益的代言人，因而能在與鄉村之外的其他利益主體的博弈中獲得農民群眾的支持，進而有機會巧取豪奪各種集體資源。甚至僅僅是在各種形式的賄選過程中，農民也因為能得到黑惡勢力派發的小恩小惠，聊勝于無，而不得已選擇了默認和支持。

披上合法化外衣

無論是拓展經營領域，不斷“漂白”其非法獲得的財富，還是大力參與或興辦慈善事業等活動，來塑造自己的公眾形象，以及通過賄選或買官等進入農村基層組織和鄉鎮政府等，都反映了鄉村黑惡勢力的一個內在需要，即努力為其行為披上合法化的外衣。為了達到這個目的，鄉村黑惡勢力不僅加強對其他合法領域的滲透，而且還通過各種途徑來包裝和遮掩自己。這個過程既保證了黑惡勢力不斷獲取更多的非法利益，提高其生存和發展的能力，比如從傳統的采砂或建筑等低技術行業向物流、金融、能源和房地產等新興行業領域的拓展，也使得鄉村黑惡勢力的運作更加專業化和隱蔽化，從而可以更好地逃避法律的制裁。而從一些鄉村黑惡勢力的發展歷程可以看到，大多鄉村黑惡勢力已經告別昔日街頭巷尾打斗的活動層次，而是“轉型”發展為高度復雜和嚴密的組織形式，這也就是所謂的“企業化”或“公司化”，即以企業或公司及其經營管理活動來掩蓋黑惡組織，同時違法犯罪行為的“硬暴力”日益弱化，取而代之以各種形式的“軟暴力”或“非暴力”。

鄉村黑惡勢力治理的思路和舉措

如上所述，鄉村黑惡勢力不是一朝一夕形成的，其形成原因是復雜多樣的。鄉村黑惡勢力主宰鄉村治理，滲透到基層政權組織，拓展到其他社會領域，所造成的破壞性后果是巨大而深遠的，嚴厲打擊鄉村黑惡勢力刻不容緩。深入了解鄉村黑惡勢力的生成及其運行邏輯，能夠為嚴厲打擊鄉村黑惡勢力、重建鄉村治理體系和推進美麗鄉村建設提供更好的啟發。

在當代中國社會全面轉型的歷史進程中，鄉村黑惡勢力的發展是國家與社會關系深刻調整所不可避免的結果。首先，隨著鄉村社會結構的變化，傳統農村社會的治理資源快速流失，包括鄉紳的終結、宗族的瓦解和鄉規民約的失效等；其次，國家權力從鄉村社會的撤退，留下了權威性資源短缺的真空地帶，而鄉村社會各種社會矛盾糾紛激增，迫切需要有效的治理；再次，快速城市化進程汲取了鄉村社會的優質資源，給鄉村社會制造了大量難以治理的難題，比如留守兒童和征地拆遷等；最后，農村基層民主政治建設進展緩慢，民主治理過程弊病叢生，加劇了鄉村治理的亂象。

就此而言，治理鄉村黑惡勢力，從根本上說，必須要全面落實鄉村振興的重大戰略，大力統籌城鄉協調發展，全面勾勒農村發展新藍圖，落實“五位一體”的建設方略，積極出臺強農惠農政策，大力破解制約農業農村發展的難題，推進農業農村現代化的進程，提高農村均衡可持續發展的能力，縮小城鄉差距和地區差距，使農業成為更加有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。只有農民經濟上更加富裕，鄉村地區更加繁榮發達，才能更好地整合和盤活鄉村社會的治理資源，激活廣大農民追求良治的動力和意愿，提高鄉村社會有效治理的能力。

重建和優化鄉村治理體系，必須要加強農村基層基礎工作，大力推進農村治理體系和治理能力現代化，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這包括建立健全基層民主治理的制度和機制，全面落實廣大村民的民主權利，增強廣大農民自我管理、自我服務和自我監督的能力，提高村民自治的效能和公信力；加強農村法治建設，積極運用法治方式解決農村社會中的矛盾沖突，提升鄉村治理的法治化水平，引導廣大農民知法守法，依法保障和維護個人權益；建立和發展基層協商民主的平臺，發揮現代鄉賢或能人在鄉村治理中的榜樣和示范作用；實施文化惠民工程，傳承中華民族的優秀文化傳統，比如村規民約等，涵養崇德向善的文明鄉風。

如果說鄉村振興戰略從宏觀提供了鄉村黑惡勢力治理的長效機制的話，那在當前全面推進和落實農村“掃黑除惡”專項行動的情勢下，地方各級政府必須要深入認識到鄉村黑惡勢力的危害性，將掃黑除惡專項斗爭作為一項重大政治任務，擺到工作全局突出位置，重拳出擊、鐵腕除惡，堅決徹底鏟除一切黑惡勢力及其滋生土壤，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。尤其是要把掃黑除惡與反腐敗、基層“拍蠅”結合起來，充分利用法律法規去查處參與、包庇、縱容農村黑惡勢力犯罪的鄉鎮政府官員，嚴厲懲處黑惡勢力背后的“保護傘”，鏟除滋生黑惡勢力犯罪的溫床，做到斬草除根，以絕后患，徹底凈化農村發展的環境。

在具體的舉措上，公安機關和紀檢監察部門、檢察機關等相關單位既要各司其職，相互配合，加大打擊鄉村黑惡勢力的力度，對那些已經“漂白”穿上合法外衣的黑惡勢力，必須要依法精準排查、精準識別和精準打擊，堅決不讓“影子黑惡”成為漏網之魚，不給黑惡勢力留下任何幻想，又要充分發動人民群眾，認真對待群眾的舉報、控告等方面的線索。公安機關要加強對農村黑惡勢力的打擊力度。要堅持群眾路線，充分發揮基層派出所與人民群眾緊密聯系的優勢，廣大民警要深入到各個鄉村進行巡邏督查，讓公共安全力量覆蓋到各個村莊，及時發現鄉村黑惡勢力活動的苗頭。值得注意的是，“打黑”不能變成“黑打”，打擊鄉村黑惡勢力必須要依法進行，避免“運動式治理”的弊病，打黑除惡要經得起法律的審查，經得起歷史的檢驗。

特別是，要推進民主建設，加強基層政權建設，選好用好農村帶頭人，發揮農村黨組織的領導核心作用，可以選調優秀大學生村官或者下派“第一書記”到基層農村交叉任職，建設一支有責任有能力的黨組織隊伍，逐步破除農村社會不良風氣，讓黑惡勢力難以形成氣候，鏟除農村黑惡勢力產生的政治土壤和社會土壤。與此同時，要加強黨風廉政建設，樹立基層村干部的“公仆”意識、廉政意識，提高他們防腐抗變的免疫能力，建立健全不合格干部的退出機制，不斷提高黨政組織的戰斗力，充分發揮它們在維護鄉村社會秩序中的中堅力量和堡壘作用，扎扎實實推進鄉村民主治理的優化升級。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院、中國城市治理研究院教授、博導】

責編：董惠敏 / 李 懿