十九大報告明確提出要在共享經濟等領域培育新增長點、形成新動能。目前，在寬松包容的發展環境下，在互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新興技術滲透與應用的影響下，我國共享經濟開始凸顯出本土化創新的競爭優勢。作為分享經濟的典型產業，共享單車與高鐵、支付寶和網上購物一起被譽為中國“新四大發明”，并已進入新加坡、日本、英國等國家。但是共享單車給城市發展帶來的一些新問題和新挑戰，也迫切需要我們在已有的城市治理模式上進行創新，進一步完善城市治理體系和能力。
共享單車給城市治理帶來的挑戰
共享單車給城市帶來綠色低碳出行方式，同時也衍生出亂停亂放、擠壓交通、影響行人通行等城市亂象，給城市管理部門帶來了新困惑和難題。因此，有必要通過梳理亂象背后深層次的成因，為化解城市亂象困局找到對癥下藥的良方。
供給側的市場失靈
近年來，在互聯網技術推動下，以共享單車為代表的一批共享經濟模式開始興起。共享單車通過在車鎖內裝入嵌入式芯片、GPS模塊和SIM卡，利用互聯網技術平臺監控單車具體位置，并采用手機掃二維碼方式解鎖，為智能出行提供方便。目前共享單車供給側主要包括摩拜、ofo、小鳴單車、優拜單車、騎唄單車、哈羅單車等27家企業。
在城市爭奪用戶和獲得資本青睞的雙重壓力下，共享單車市場開始出現惡性競爭等非理性投資炒作行為，引發了一輪又一輪的價格戰。比如有的企業繼一系列免費送月卡、免費騎行活動后，又推出了1元暢騎30天、5元90天月卡的活動。此外，進一步加大城市的共享單車投放量。21世紀經濟研究院的研究表明，上海、深圳、鄭州、杭州、南京等城市共享單車的市場飽和度系數分別達到了108.14%、114.25%、233.54%、109.53%和120.45%。企業超量投放呈現出“單車圍城”之勢，引發了城市環境新污染和城市治理的新挑戰。
共享單車的惡性競爭和過度供給導致市場供需比例已嚴重失衡，其根本原因在于公共物品的市場失靈。共享單車企業對占用道路、自行車停車位、閑置公共地方等城市空間資源并沒有付費，導致這些企業對城市公共資源的肆意侵占。
城市空間資源在短期內無法有效供給和缺乏對有限資源的市場機制共同造成城市空間壓力。主要體現在兩個方面：一是城市空間資源市場機制缺乏，無法控制單車供給量的增加，使道路空間更加擁擠；二是單車非理性的供給價格刺激了需求增加，使原本不需要單車的人也選擇單車出行。由于城市空間資源是所有人都可以同時使用的，達到一定承載量之后更加稀缺，當這些資源的價格或市場制度偏離供需理想化狀態，將導致市場對資源的配置無法達到帕累托最優狀態甚至出現低效率的現象。在城市中，共享單車的增加通常會引起兩種結果：一是單車投放企業收入的增加；二是加重城市空間的負擔。由于對單車的進入缺少限制，城市交通空間資源被過度使用，城市環境狀況迅速惡化，最終成為“公地悲劇”的又一典型例子。
需求側的道德風險
近兩年，伴隨著移動互聯網、智能終端的普及和人口紅利的釋放，共享單車市場連年呈現爆發增長態勢，據統計，2016年中國共享單車市場的用戶規模約為1886.4萬人，預計到2019年則可能將突破1億人。
共享單車不僅具有私人產品的性質，還擁有公共產品的特征。在產品屬性上，共享單車屬于私人產品，具有排他性和競爭性，一輛單車在有人使用時，別人就無法使用；而在交通需求屬性上，它又屬于公共產品，一輛閑置的單車所有人都可以使用。因此，共享單車所包含的道德風險現象，常表現為以下四種情況：一是共享單車被肆意停放，步行通道被嚴重擠壓，盲道被人為隔斷，甚至被隨意扔到道路上，影響了交通秩序和出行暢通；二是共享單車被惡意占用，如損毀車牌或二維碼、給共享單車安上“個人鎖”等；三是刻意破壞共享單車的不文明行為，人為增加了單車損耗；四是不法分子利用利用假冒二維碼來從事金融詐騙，在下載APP中植入木馬，擾亂正常市場秩序。
城市治理中的政府失靈
共享單車符合國家倡導的“低碳環保”理念，對城市發展產生正的外部性，表現在一定程度緩解城市交通擁堵問題。根據有關研究，共享單車推出之后，北京、廣州和深圳的擁堵程度分別下降7.4%、4.1%和6.8%。此外，在節能減排方面作用明顯。有研究估算，共享單車影響汽油消費量減少5%-10%。同時，它對城市環境的負外部性影響也同樣明顯，如爆發式超量投放、企業無序競爭、亂停亂放現象嚴重、破壞道路秩序、故障殘破車輛回收不及時等。
不足量的共享單車易造成用戶體驗差，需求無法滿足，會限制共享經濟發展，而過量的單車又會加大城市治理壓力，這兩難選擇正日益成為城市管理的新難題。城市政府作為共享單車管理的主體之一，也出臺了相關的管理辦法。全國已有12個城市先后宣布暫停共享單車的新增投放，其中有城市如廣州、武漢、福州等城市的共享單車市場飽和度雖處于飽和線以下，也實施了禁止新增投放政策。又如一些城市政府對違章停放的車輛扣押，媒體報道有數萬輛的共享單車集中被暫扣在某個郊區空地。通過車輛收繳，雖然能消除一部分城市亂象，但政府也付出了較高的人力物力成本。再如一些地方以“創建全國文明城區”等為名，禁止共享單車投放，對于這種“一禁了之”的做法，且不論其短期內能否解決問題，就長期而言很可能損害共享單車行業的發展。
這些措施一定程度上反映出地方政府在面對單車亂象時采取的應對措施過于簡單化，有的還在沿用傳統城市管理的觀念和手段，導致政府在治理“單車圍城”等問題、亂象的過程中存在一定的缺陷和政府失靈，即要么治理效率低、成本高，要么過度干預、產生副作用。
建立市場化思維的城市治理模式
共享單車供給側引發市場失靈行為，深層原因在于城市空間資源的市場配置作用未得到充分發揮，欲解決城市空間資源供求失衡問題，既要體現空間資源的市場化配置，又要兼顧共享市場活動效率，這無疑是共享單車的城市治理模式創新的根本出發點。
城市空間資源成本屬性的經濟學依據
通常來說，市場經濟是一種基礎的配置資源方式，市場中的利己參與者在市場經濟活動中，追求收益最大化。在利益最大化的驅使下，生產者的經濟行為對他人產生不利影響，而又未給他人補償時，就會產生負外部性。共享單車投放量和價格由供求曲線相交的均衡點決定，但此時的市場均衡價格并沒有將企業占用城市空間資源的社會成本考慮在內，導致其投放單車時也不會考慮其對城市環境的治理成本的影響。由此可見，如果沒有城市空間資源成本屬性的界定，那么共享單車的超量投放對城市環境造成的混亂的負外部性就會損害整個城市的整體福利，特別是當城市空間資源的稀缺性顯現時，共享單車使用空間資源的負外部性也隨之加劇。
為治理環境污染而征稅是目前相對普遍接受的共識，政府可以通過征稅使負外部性的成本內在化。環境稅是由英國經濟學家阿瑟•庇古是最早提出，因此也被稱為“庇古稅”。庇古在其《福利經濟學》一書中指出，企業家追尋的是邊際企業利益，當邊際社會利益與邊際企業利益偏離時，企業家沒有動力將邊際社會成本內在化；反過來，當企業產出帶來邊際社會收益時，享受到收益的企業也沒有動力為此付費。此外，當邊際社會成本超過私人邊際收益時，所產生的外部性成本不被計算到產品價值中，產出的社會價值會被高估，并最終導致產品被過度生產。由此，在處理共享單車對城市市容環境污染問題時，可以借鑒庇古稅理論，按照“誰污染誰付費”的原則對共享單車企業征稅時，也是對城市環境的消費性負外部性補償方式之一。
城市空間資源資產屬性的合法性依據
按照我國《行政許可法》，特許權是指當事人經行政機關的特許許可所取得的對國家所有的自然資源、公共資源的使用權以及自然壟斷行業（公共事業）的特許經營權。當事人依特許許可取得的權利分為自然資源特許權、公共資源特許權、政府特許經營權三大類，其權利客體分別為自然資源、公共資源、經營資格。針對共享單車而言，城市空間資源包括街道的停車場地和騎行的交通道路等，城市空間資源特許占用權是典型的公共資源特許權。共享單車企業過度投入，通常是由于對城市管理者對公共空間使用的特許權資產屬性的認識不足引起的，從而無限量的擴大供給量導致資源價格彈性的嚴重缺乏，造成市場的資源配置作用難以充分發揮，政府對市場資源配置的調控效果也會被弱化。
對城市空間資源特許占用權的政府性收費是一種行政性收費，遵循非盈利原則，是政府為提供特定社會產品和服務，參與國民收入分配和再分配的一種形式，主要包括：管理性收費、資源性收費和證件性收費等。對公共產品則由政府根據成本費用的分攤機制，按照“誰受益誰付費”的原則向城市公共空間的使用者和受益者即共享單車的企業以使用費的方式進行補償和調節，不僅可以提高公共產品的使用效率，還可以解決公共產品面臨的“擁擠”和“搭便車”的問題，同時也是對城市環境的負外部性的補償。
城市空間資源資產交易的競爭性
征收污染稅只能對單個企業的生產規模產生影響，而無法控制整個行業內部的企業數量。如果共享單車企業數量不斷增長，即使單個企業污染投放量減少，整體城市市容環境的污染仍會不斷惡化。因此，在長期背景下，庇古稅便失去了效用。此情況下最佳選擇是對共享單車潛在進入者進行城市空間資源占用權總量控制下的資產交易。
假設有兩個單車企業，企業A和企業B，在城市管理部門管制下，每個企業每年的單車投放量都不能超過100萬輛。企業A和企業B都嚴格遵守這一投放量。然而，企業B由于市場份額不斷增加，投放量提高了50萬輛，而企業A市場份額不斷下降，投放量只需要維持50萬輛。這時，企業B向企業A提出購買其多余的50萬輛的城市空間資源特許占用權。如果城市主管部門允許這一交易，城市空間這一種新的稀缺資源的占用權特許證就被創造出來。城市空間資源占用權特許證的本質是投放量的自由轉讓，由市場來調控，價格由供求來支配。競爭優勢企業愿意為特許證支付的價格也越高，而劣勢企業會自然地將其手中多余的特許證賣出。根據科斯定律，在這一特許證自由交易的市場中，無論最初的特許證如何分配，只要交易成本為零，最終的市場配置都將是有效率的。
城市空間資源占用權特許證的有償使用與交易工作主要分為初始投放量的核定、占用權的有償使用和特許證的交易三大部分。初始特許證的核定是進行有償使用與交易工作的第一步，它保障了特許證的初始分配，是控制投放量總量的核心。根據核定過的該項目初始排污權，現有企業分別通過特許證有償使用和交易獲得特許證。特許證交易可以通過公開競價形式完成，能夠有效防止現有寡頭企業的壟斷，保證后續創新企業的進入，有利于共享單車市場的競爭。同時，城市政府通過特許證有償使用交易收入可以更好進行城市空間道路的市容保潔服務、街道功能有序使用的維護服務和共享單車有效使用的管理服務，提高城市的管理水平，使共享單車帶來的利益在政府、企業不同主體間達到最優。
進一步完善城市治理的制度設計
城市管理包括政治、經濟、社會和市政等管理城市的一切活動。對待共享單車這樣的新業態，按照“屬地管理”原則，城市政府既不能簡單地予以抑制，也不能回避責任，需要從產業發展、社會環境各方面不斷完善城市治理的制度設計，促使單車供給側、需求側和管理部門形成合力，破解單車亂象困局。
加強協同監管，確保共享單車發展良性化
共享單車行業的良性發展既要防止過度競爭，又要保護有效競爭和提高市場活動效率，城市政府相關部門應加強協同機制，對共享單車經營活動實施指導、監督和管理。
一是城市管理規劃部門應加大事前、事中、事后監管力度。事前審慎研究共享單車行業準入門檻，著眼點應更多的是鼓勵與引導，而不是嚴格意義上的規制；探索建立共享平臺規則審核辦法，明確審核對象、審核內容、審核方法和備案申訴制度，規范單車投放密度、合理布局，保護騎行軌跡數據和用戶信息資料等。事中監管應實施單車企業的養護、維修、清理計劃并經批準，規定企業應有單車維修保養團隊，負責維修、檢查、清潔等事項，對使用年限五年的單車強制報廢。事后推行企業履行先行賠付義務并購買強制性企業責任保險，針對可能出現的產品質量問題導致的人身傷害等情況，購買包括產品質量責任險、人身意外險在內的多個險種。二是城市質監部門應針對共享單車缺乏統一的質量標準，包括強制性共性基礎服務標準和指導性技術標準，立足既能保障用戶安全，又能鼓勵不同企業采取多元化技術路線和商業模式，開展共享單車質量專項檢查，建立產品質量信息公示制度，健全質量違法失信聯合懲戒機制。三是城市網絡信息主管部門應加強隱私數據監督保護機制的建立。依法保護用戶隱私，不得擅自公開、泄露或向他人提供，禁止通過數據交易牟取不當商業利益。
構建信用評級，倡導用戶使用行為誠信化
共享單車使用者的道德風險已經成為城市單車亂象現象的誘因之一，信用體系不完善已成為阻礙共享單車進一步發展壯大的瓶頸。針對于此，一是加強共享自行車服務領域的信用管理，建立以信用基礎數據庫為基礎的信用平臺，對使用者不文明行為、嚴重失信行為信息及惡意破壞、盜竊等違法行為信息納入相關信用信息系統。二是打通全國的信用平臺孤島，破解信用數據碎片化的難題，建議分享經濟各行業征信標準的統一及平臺對接，從而實現共享單車信用平臺與人民銀行征信系統以及其他社會信用系統實現共享，構建統一高效、互聯互通、社會開放的全國信用平臺體系，推動信用數據資源向社會開放。三是對共享單車使用者建立守信激勵和失信懲戒機制。對守信用戶實施減免押金、贈送使用時長等激勵措施。同時，根據失信行為的性質、嚴重程度、頻次等建立“黑名單”，對列入“黑名單”的用戶采取提高使用費、緩期使用乃至禁止使用等措施。四是優化分享經濟發展的法制環境，大力推動我國信用制度立法，從法律上明確嚴重失信行為的法律責任，法制框架下確保用戶騎停行為的誠信。五是技術治理，全面推行電子圍欄方式，要求共享單車只能停放在這個范圍內，否則無法租還車輛、停止收費計時。
創新治理理念，引導共享單車運行規范化
面臨共享單車治理中的政府失靈問題，城市政府必須創新城市治理手段，形成政府治理、社會參與、市民自治的社會共治結構，形成城市精細化良性互動、相互促進的關系。一是國家有關部門在有條件的城市開展城市空間資源有償使用和交易試點計劃，在試點城市先行鼓勵對城市空間資源占用權特許權進行核定標準與方法、交易方式與規則的探索，繼而將經驗推廣應用至更多區域。二是市政管理部門根據地鐵站、交通樞紐區、醫院、商業區等城市重點地段的單車密度進行評估，更加合理地優化現有的停放區以及新設充足停放區。三是城管監督部門應將共享單車的巡視與監督作為網格化管理的重要內容，對重點地段配比增加專屬網格人員數量，對共享單車問題信息的實時采集和監督評價，切實提高城市精細化管理。四是多管齊下，在全社會應形成一種倡導共享單車的文明騎行、綠色出行的社會文明氛圍。珍惜文明騎行信用記錄，自覺維護停放秩序，誠信用車，見到亂停放的共享單車自覺扶起并停放，主動勸阻和制止破壞共享單車的不良行為，使每一個市民都成為共享單車的誠信使用者和維護志愿者。
【本文作者為北京城市學院城市發展研究所副研究員、北京城市管理學會副秘書長；本文系北京市哲學社會科學規劃研究基地項目“北京市城鄉結合部環境問題綜合治理研究”階段性成果（項目編號：16JDGLB008）】
責編：李 懿 / 賀勝蘭（見習）