習近平總書記在十九大報告中指出，打造共建共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。根據這一指導思想，結合“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，深圳通過深化“織網工程”建設，以社會管理要素統一地址標準（以下簡稱統一地址標準）為載體，初步實現了對“塊數據”的探索和應用。這是全國首次將空間地理和社會治理進行深度融合的實踐，充分發揮了大數據在社會治理中的作用，以信息化建設推動、倒逼甚至引領社會治理精細化創新。統一地址標準體系建設為深圳的社會治理和新型智慧城市標桿市建設奠定堅實的基礎。

建設統一地址標準的背景及迫切需要

地址信息是每個國家社會治理的重要基礎，在日常管理中發揮著重要作用。歐美等西方國家一般都采用郵編地址作為社會管理的參照物將人和地址進行有效銜接和關聯。而我們國家在社會管理過程中卻缺少這一參照物，因而出現了很多與地址相關的“奇葩證明”（比如，場所使用證明等）。這些亂象和問題與我們國家在地址管理上存在多頭管理和缺乏統一標準有直接聯系。就深圳而言，一是地址信息管理部門眾多。地址信息分散在公安、規劃國土、住建、網格管理等多個部門，比如，公安負責管理門樓牌，規劃國土負責管理建筑物、小區和道路，網格管理部門負責采集實有房屋信息。不同部門之間的地址信息資源相對獨立，并沒有進行關聯整合。二是地址標準不統一。不同的地址信息管理部門遵循各自的行業標準，其地址格式和命名規范都不一致，缺乏統一的規范和標準，信息整合的難度較大，致使當前全市沒有一個統一規范的地址庫可用。此外，政府各職能部門的信息系統在采集地址時大多采用手工錄入，地址的規范性和準確性得不到保證，給城市管理和社會治理帶來諸多困難和不便。比如，公安部門在接到老百姓報警時，往往由于地址不詳，無法精準定位，造成民警多跑路、跑錯路；在人口管理方面，由于缺乏完整的標準地址庫認證，存在錄入地址不規范、不合法的情況，以房管人難以落地；在商事主體注冊登記方面，同樣由于缺乏地址認證，存在不少虛假注冊地址，給事后監管帶來困難。因此，盡快形成全市統一的地址標準，建立統一地址庫，全面推廣統一地址應用顯得十分必要和迫切。

統一地址標準的內容及改革創新亮點

標準的建設內容。通過整合公安、規劃國土、住建等現有地址標準，基于網格化服務和管理工作，建立貫穿市、區、街道、社區、工作網格、基礎網格、建筑物、房屋（戶室）等多層結構的空間地理與地址體系，形成統一的地址標準。一是建立第三大參照物。借鑒“身份證號碼”和“統一社會信用代碼”編制方法，建立以地址為載體的社會管理要素唯一識別碼，形成社會管理要素的“身份證號碼”。二是建立唯一、穩定的識別碼。統一地址編碼和社會管理要素識別碼都具有唯一性，不涵蓋其他任何信息，不會因為行政區劃的改變而改變，可形成一個固定的編碼，減少后續維護成本。三是建立以網格化為基礎的社會管理要素責任體系。通過建立社會管理要素唯一識別碼，將社會管理要素與地址、管理網格進行關聯形成整體，有效解決社會管理要素的定位問題，并建立責任到網格、責任到人的管理體系。

標準的創新亮點。該標準充分體現了深圳標準和深圳質量：一是地址應用有了統一的標準。按照最大公約數原則，通過整合規劃國土、公安、住建、民政等地址管理部門的行業標準，并以網格化管理為基礎，建立了最基礎、最廣泛的綜合性地址編碼標準，實現了相同地址不同表述之間的相互映射，解決了不同行業的標準地址以及老百姓習慣用語等非標準地址之間的互通互用問題。二是社會管理有了參照物。該標準的一個突出特點就是用地址串聯起所有社會管理的要素。在社會管理中，人、事、物等各要素都處在時時變化中，地址則是在一段時期內相對固定不變的要素，而所有發生的人、事、物都可以關聯到某一個具體的地址上。當把所有的社會管理要素都貼上地址標簽時，通過一個地址就能掌握原來分散在各個不同政府部門的與該地址相關的所有信息，從而在源頭上解決了“信息孤島”的問題。三是“條數據”向“塊數據”轉化有了“篩子”。按照統一的地址標準，可以建立起集市、區、街道、社區、基礎網格、工作網格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小區（自然村）、門樓牌和地址俗稱、簡稱、曾用名等信息為一體的全市統一的地址基礎數據庫。有了全市統一的地址庫，就可以利用大數據和云架構，以房屋地址碼為載體融入人、法人、事、物等社會管理要素，并按照區、街道、社區、基礎網格、工作網格、建筑物、房屋等管理層級，建立“塊數據”、實行“塊管理”，壓實“塊責任”，推進社會治理的精細化水平。地址庫就像一個“篩子”，通過這個“篩子”，原來分散在各部門的“條數據”可基于標準地址來實現數據分流，進而轉化成“塊數據”。統一地址庫不僅為今后不動產管理提供數據基礎，更為社會管理模式從“以人管事”向更為精細化的“以房管人”“以房管事”轉變提供強大的工具支撐。

統一地址標準在福田的試點成效

以統一地址為核心構建了福田“智慧云”。福田區以統一地址庫為核心基礎，集構了一朵“智慧云”，把“塊數據”聚起來。在此基礎上，建設一個運營中心，把“塊責任”管起來；疏通感知與交互兩條路徑，讓“塊數據”跑起來；完善指揮、服務、預警預測三個體系，把“塊數據”用起來；突出民生、治理、產業、綠色四大主題，把“塊數據”價值挖掘出來，從而構建了一個數據共享、業務互聯、管理高效、服務精準、產業創新、資源優配的數據服務型政府，探索了社會治理體系和治理能力現代化的福田模式。

以地址碼為基礎匯聚“塊數據”。大數據是智慧城市建設的戰略資源和核心要素。正是以標準地址為核心基礎，福田區把“條數據”向“塊數據”匯聚、融合和裂變。通過與標準地址關聯，各部門數據之間不再是獨立、割裂、分離的狀態，人、房、法人、城市部件、各類事件數據相互關聯，織成了一張動態、多樣、鮮活的網。目前，福田區已經形成了“1+10+95+1232”的區、街道、社區、網格四級“塊數據”，做到人、事、物的信息標準化和標簽化，有效解決了“信息孤島化”和“數據碎片化”問題。在此基礎上，把全區的人口、法人、房屋、事件等重要管理對象和管理要素自動分配到區、街道、社區甚至網格上，實現智能化、自動化、實時化的地域管理。

塊數據推動塊管理轉變。近年來，福田區在城區運營管理中心建設上進行深入探索，通過建立城區運營管理中心（城市運行的“大腦”中樞），將技術、業務、數據高度融合，提供跨層級、跨區域、跨系統、跨部門、跨業務綜合協同管理服務，加快實現業務管理從條向塊的轉變，進一步轉變工作方式，創新工作機制。目前，正在建設的運營管理中心設置了“統一信息融合平臺、城區治理平臺（統一分撥平臺、行政綜合執法平臺）、運行監測平臺、決策分析平臺、公共服務平臺”五個平臺。通過發揮五個平臺的功能，構建指揮、服務、預警預測三大體系。

從“坐等服務”“定時服務”向“上門服務”“實時服務”轉變。政府公共服務從“坐等服務”“定時服務”向“上門服務”“實時服務”轉變，可以說是“塊數據”交互應用、惠民利民的一大體現。近年來，福田區積極通過大數據開展一系列智慧應用，如智慧教育、智慧醫院、智慧警務、智慧養老、智慧社區（96980大管家、微信公眾號）、福田鵲橋網、智慧招商（“六庫一圖”信息平臺）、“一點通”就業服務平臺等等，涵蓋政府各個部門，實現政府、市場、社會的信息交互共享，實現政府服務由“政府配菜”到“百姓點菜”、由“為民作主”到“由民作主”、由“政府單一供給”到“社會多元參與”的轉變。

統一地址標準體系未來“五個一”建設規劃

全市將以統一地址標準（一個標準）為基礎，配套建立“一個辦法、一個平臺、一套運行機制、一個應用體系”的“五個一”總體規劃。

一個辦法：以市委市政府的名義出臺地址管理辦法，規定政府各部門在服務和管理過程中使用全市統一的地址和基礎網格，使全市統一的地址成為智慧城市建設和社會治理的參照物。在此基礎上，再逐步通過特區立法權加強相關立法，為實現以房管人（法人）、以房管物和以房管事提供法律依據。

一個平臺：按照統一地址的標準，建立集市、區、街道、社區、基礎網格、工作網格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小區（自然村）、門樓牌和地址俗稱、簡稱、曾用名等信息為一體的動態更新的地址基礎數據庫。在此基礎上，建立面向政府和社會的地址信息綜合服務平臺，提供各類地址查詢和地址錄入等服務。

一套運行機制：一是建立地址信息動態更新機制。實時共享規劃國土、道路、街巷、建筑物、房屋信息、公安門樓牌、網格辦房屋信息。二是建立問題地址反饋機制。政府各部門、企業和個人遇到地址錯誤等問題，及時向地址管理部門反饋，由網格員上門核實，再經管理部門審定后補錄并同步至統一地址庫。三是建立統一地址信息發布機制。根據政府各單位、各區（新區）提出的地址服務需求，統一以接口調用或工具（查詢控件）嵌入的形式提供各類地址服務。

一個應用體系：依托大數據和云架構，以地址碼為載體，融入人、法人、事、物等社會管理要素，并按照區、街道、社區、基礎網格、工作網格、建筑物、房屋等管理層級，建立“塊數據”和“塊應用”，實行“塊管理”，壓實“塊責任”，推進社會治理的精細化水平，為建立物聯感知的智慧城市提供基礎。

深圳將通過“五個一”建設，在人、事、物與地址之間建立起橋梁，把各個部門、各個條條的數據串聯起來，做到共享共用和互聯互通，將縱向的“條數據”轉化成立體的“塊數據”，通過條塊轉化和條塊互動，將“協調、共享、開放”的發展理念貫穿在基層“塊治理”中，從根本上改變社會治理條強塊弱的現狀，推動“條塊結合”的社會治理模式的變革，提升社會治理體系和治理能力現代化水平。

【本文作者為中共深圳市委政法委副書記】

責編：張盈盈 / 趙博藝