【摘要】巡回法庭的設立及其運行在推動最高審判機關重心下移、破解司法地方化難題、促進司法公正高效便民等方面取得了顯著成效。對此應立足巡回法庭的職能定位和司法實際需求，進一步規范巡回法庭的管轄范圍及其與最高人民法院本部的關系，實現最高司法職權的優化配置。

【關鍵詞】巡回法庭  司法改革  司法地方化    【中圖分類號】D926.2    【文獻標識碼】A

為貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出的“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件”的改革部署，自2015年1月至2016年12月，在不到兩年的時間里，最高人民法院六個巡回法庭相繼掛牌辦公，實現了巡回法庭管轄范圍的全覆蓋，巡回法庭審判的相關制度也逐步建立健全。巡回法庭制度改革在有效推動最高審判機關重心下移、實現司法便民為民的同時，也破解了長期困擾審判實踐的司法地方化難題，做成了“想了很多年、講了很多年但沒有做成的事”。

構建制度防火墻，破除司法地方保護主義的藩籬

長期以來，司法地方化問題一直飽受社會各界詬病，一些重大行政案件和民商事案件“主客場”審判的狀況，不僅直接影響了司法的公正公平，也嚴重影響了司法公信力。因此，設立最高人民法院巡回法庭的目標之一就是通過由巡回法庭審理跨行政區域案件，破解司法地方化難題。實踐表明，由最高人民法院巡回法庭對跨行政區域重大行政和民商事案件進行審理的改革實踐，有效破解了司法地方化難題，極大降低了司法地方保護的可能性，而且對于監督地方法院依法辦案，確保法律適用的統一性和審判的公正性等都產生了積極效果。

第一，辦案人員和辦案經費“去地方化”。審判機關人財物受制于地方一直被視為是司法地方化的根源，也是地方司法改革久攻不下的一個難題。為攻克這一難題，《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）中明確要求，巡回法庭的辦案經費由最髙人民法院統一提供保障，巡回法庭的辦案法官由最高人民法院統一選拔、派遣，其所作出的判決、裁定和決定就是最髙人民法院的判決、裁定和決定，因而，具有終審效力。上述舉措保障了巡回法庭的主審法官在審理跨行政區域案件時具有超然性和中立性，能夠有效防御地方因素干擾，進而保證審判的客觀性和公正性。

第二，法官任職期限制度。為防止法官因任期過長，與地方形成復雜的利益關系，從而產生或助長司法地方保護主義，最高人民法院派駐巡回法庭的法官任期一般為兩年，兩年期滿后回本部或者到其他巡回法庭，以保證法官的廉潔性和審判的公正性。

第三，法官地域回避制度。為防止地方人情關系對審判工作可能產生的不當影響，減少對法官依法辦案的干擾，巡回法庭做了有益的探索。其中，第四巡回法庭專門制定了《辦案地域回避規定》，要求主審法官不得承辦成長地或原工作地所在省案件，也不參與此類案件的合議，通過構筑制度圍墻，為法官團隊依法公正辦案營造良好的環境。

第四，主審法官、合議庭辦案責任制。巡回法庭審判案件堅持“讓審理者裁判、由裁判者負責”原則，實行主審法官、合議庭辦案責任制，辦案法官對自己審理的案件終身負責，一旦出現冤假錯案，辦案法官將受到追究和處罰，促使主審法官和合議庭成員法官嚴格執法辦案，自覺抵制包括地方保護在內的各種不當影響。

建立健全審判權運行監督制約機制，防范司法地方化

健全完善法官裁量權約束機制。為規范法官裁量權的行使，確保審判的公正公平性，巡回法庭探索建立了一系列相關制度。主要包括：一是主審法官聯系會議制度。對于合議庭意見不一致或者意見一致但涉及重大、疑難、復雜法律問題的案件，應提交主審法官聯席會議討論，討論結果作為合議庭審理案件的參考。二是類案檢索制度。主審法官在辦理案件尤其是疑難案件時，就案件涉及的核心法律問題，收集檢索最高人民法院三年來同類案件辦理情況并向合議庭報告；擬作出的裁判結果與同類型案件處理不同的，應進行充分說明，必要時提交主審法官聯席會議甚至最高人民法院審判委員會討論。

加強案件統一管理，實行辦案全流程公開。為加強對巡回法庭受理和審理案件的統一管理，《規定》明確要求，對于符合立案條件的案件，應當在最高人民法院辦案信息平臺統一編號立案；對于受理的案件，應當統一納入最高人民法院審判信息綜合管理平臺進行管理，立案信息、審判流程、裁判文書要面向當事人和社會依法公開。

建立健全巡回法庭廉政監督制度。為確保廉潔司法、公正司法，最高人民法院在六個巡回法庭派駐廉政監察員，負責巡回法庭的日常廉政監督工作。此外，最高人民法院監察局還通過受理舉報投訴、查處違紀案件、開展司法巡查和審務督察等方式，對巡回法庭及其工作人員進行廉政監督。與此同時，各巡回法庭還積極探索建立新的審判權運行監督機制。其中，第一巡回法庭探索建立了案件涉廉事項記錄制度，并通過受理應訴通知書、庭審釋明等方式提示當事人有權進行監督，防止內外部人員干預、過問案件。

鞏固改革成果，完善最高人民法院巡回法庭制度

兩年多的實踐探索表明，最高人民法院巡回法庭改革意義重大，成效顯著，相關的改革成果也被正在修訂的《中華人民共和國人民法院組織法（修訂草案）》所吸收。與此同時，隨著巡回法庭改革的全面推開和深度推進，以下問題也逐漸顯現出來，亟待認真研究妥善應對。

其一，強化巡回法庭審理“跨行政區劃重大行政、民商事案件”職能，并完善相關制度。從當前各巡回法庭的辦案情況來看，巡回法庭除了受理各類上訴、申訴、申請再審等案件外，還負責接待、處理大量的涉訴信訪案件，對于本應承擔的“跨行政區劃重大行政、民商事案件”則較少直接受理和審理，這也在一定程度上減損了此項改革的價值和成效。未來，最高人民法院巡回法庭應進一步探索直接受理和審理巡回區域內“跨行政區劃重大行政、民商事案件”的路徑和方法，進一步明確跨行政區劃、重大案件的認定標準，同時要處理好與當前正在推行的“設立跨行政區劃人民法院，審理跨地區案件”改革的關系，從而有效發揮巡回法庭在審理跨行政區劃案件方面的制度優勢，真正成為人民群眾“家門口的最高人民法院”，為當事人提供更直接、便利的權利救濟渠道，實現司法公正高效與便民的有機統一。

其二，進一步明確最高人民法院本部與各巡回法庭的職能分工。從《決定》的說明可以看出，設立最高人民法院巡回法庭的意義有兩點：一是有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟；二是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。由此可見，我國巡回法庭的職能定位主要體現在兩個方面：一方面，通過設立巡回法庭推動最高審判機關重心下移，成為人民群眾“家門口的最高人民法院”，實現就地解決糾紛，讓人民群眾有更多、更直接的司法獲得感；另一方面，通過巡回法庭實現案件分流，化解、減輕最高人民法院本部受理和審理案件的壓力，從而確保其能夠集中精力履行法定職責。為此，從長遠來看，應當將目前由最高人民法院本部直接受理的北京、河北、天津、山東、內蒙古自治區等五省市區的相關案件也交由巡回法庭處理，保障最高人民法院本部將主要精力用于制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件等方面，從而實現最高司法職權的優化配置。

（作者為最高人民法院中國應用法學研究所研究員）

【參考文獻】

①黃曉云：《從嚴治庭創新建庭 蹄疾步穩踏實前行》，《中國審判》，2017年第18期。

責編/肖晗題    美編/楊玲玲