【摘要】加強公共安全應急管理水平，是應對不斷增加的社會風險的根本要求。當前，必須正確認識我國應急管理資源、機構、政策、設施等方面存在的“碎片化”問題，并從應急管理的理念意識、法規政策、體系及機構職能等方面進行整合優化，進而從根本上提升我國公共安全應急管理水平和處置能力。

【關鍵詞】公共安全  應急管理  社會治理    【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

公共安全問題事關社會穩定及人民生命財產安全，是國家長治久安的基礎。十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”，進一步加強社會公共安全體系建設，推進社會公共安全治理的體制與機制改革。客觀看，我國的社會公共安全管理體系從2003年以來，就進入了發展的快車道，公共安全體系的主體制度框架基本建立。但在應急管理方面，還存在救援反應、政策執行、資源能力等“碎片化”問題，這極大地影響了我國公共安全應急管理能力提升并帶有負面效應。當前，隨著我國改革的不斷深入，社會突發事件和綜合風險在日益增多，民眾對社會公共安全提出了更高的要求。因此，在這樣的嚴峻形勢下，如何解決公共安全應急管理體系中的“碎片化”問題，推動應急管理改革和創新，減少其負面影響，是一個值得重視的問題。

公共安全應急管理“碎片化”現象的表征

第一，應急基礎設施以及資源的“碎片化”。無疑，基礎設施及相關資源是應急管理的基礎，也是確保應急管理能夠運轉的基本保障。就我國當前公共安全應急管理體系的基礎設施建設看，盡管大部分基礎設施建設能夠形成一個網絡化的運轉體系，但部分領域依然還存在著條塊分割問題、部門化及地方化問題。比如，作為應急管理中重要的水電氣等基礎設施還是分屬于不同的部門管理，彼此之間缺乏相應的協調，導致應急管理過程中基礎設施的合力難以發揮。此外，在應急管理的資源方面，也存在“多頭管理”問題，缺乏對市場、社會及國際等資源的整合力度，特別是政府部門的應急資源體系與社會、市場上的應急資源體系無法實現共享，延緩了應急管理的效率。比如，在救災過程中，民政部門與紅十字會的應急資源體系就沒有很好地實現共享，沒有建立統一的調度機制，導致了資源重復建設或造成部分資源的浪費。

第二，應急管理部門設置及其權責的“碎片化”。公共安全應急管理中，組織體系是否高效及權責是否明確是衡量應急管理體系科學化的重要標準。盡管我國設立了國家減災委員會，其應急管理辦公室設在國務院，地方各級政府相應地也成立了減災委員會和應急管理辦公室，但各行政主管部門還是處于“各守一攤”的局面，減災委及應急辦公室對這些主管部門的綜合協調難以奏效。比如，一些地方民政部門負責自然災害救助及其應急管理、公安部門負責社會安全突發事件的應急處理、安監部門負責安全生產方面的應急處理，但實際上，一旦發生了上述重大應急事件，僅僅依靠一個部門是無法完成的。應急管理部門設置及其權責的“碎片化”極大地影響了處理應急突發事件的水平和效率。

第三，救援力量及反應能力的“碎片化”。對救援力量進行整合，提升其應急反應能力，是應急管理中的各國通行做法，也是確保救援能夠及時開展的保障。在這個過程中，需要多個部門力量的整合與協調。在我國當下應急管理體制中，自然災害、公共衛生、公共安全、生產事故、防汛抗旱等應急事件的管理分屬于不同的行政部門。盡管這種“分割式”的管理有助于提升應急管理的專業化水平，但也存在救援力量整合能力較差及反應能力不足等問題。

第四，應急政策、標準的制定與執行的“碎片化”。應急政策、法規及標準體系是應急管理的基本依據，是指導應急管理科學進行的保障。我國從2003年以來，在應急管理的法律法規及政策體系建設上取得了較大的成績，基本上形成了多部門、多層次的應急管理法規政策及標準體系，確保了應急管理有法可依、有章可循。但這些政策法規、應急標準之間仍存在著相互矛盾、相互沖突之處，政策法規之間的銜接性較差，由此導致在執行過程中，應急管理整體缺少協同意識，更沒有形成呼應式的協同機制，限制了預案整體功能的發揮。

應急管理“碎片化”問題不僅會造成資源的內耗及浪費，導致應急管理難以形成應有的合力，而且，還會造成相關部門應對突發事件的能力不足，可謂后患無窮。

防治應急管理“碎片化”問題的對策

首先，規范和提升應急管理的理念與意識。理念與意識，既是原則也是觀念，對應急管理的科學化有著重要的指導作用。為了應對我國當前應急管理體制中的“碎片化”問題，必須在國家安全觀的指引下，確立正確的理念與意識。2015年5月，習近平總書記在主持中央政治局健全公共安全體系集體學習時指出，應急管理必須確立“集中領導，全面整合”的基本理念，在此基礎上確立三種意識：一是樹立整體意識，發揮黨和政府在應急管理中的思想、體制等方面的優勢，建立統一性的應急指揮系統與服務網絡；二是確立溝通意識，重視橫向和縱向不同部門、不同地區以及他們上下級之間的信息交流，促進溝通機制的常態化和制度化，保證應急管理的政令暢通；三是確立協同意識，應急管理涉及到多個部門、多個主體，需要重視黨、政府、軍隊等不同主體之間的協作，實現應急管理的規范化和科學化，提升應急管理機制的應對能力。

其次，完善并健全應急管理的政策法規及預案標準體系。如前所述，盡管我國應急管理政策法規、預案標準的建設取得了較大的成績，法治化、規范化建設初見成效，但“碎片化”問題依然存在。要解決其“碎片化”問題，必須要做到以下幾個方面：第一，應當以“突發事件應對法”為核心，完善應急管理相應的法律法規體系。一方面是要做好該法實施細則的完善與落實，另一方面各地方政府要積極做好本地應急管理政策、條例及管理規定的修訂工作，確保其與法律之間的銜接，打造一個具有應急管理的協調性、科學性、銜接性的法律及政策體系。第二，逐步建立應急管理的預案標準。當前我國有各級應急管理預案300萬件，客觀而言，這些預案有些已經與時代不符，或是與法律相沖突。這些預案的大部分是需要清理的，應按照“突發事件應對法”的要求，確立應急管理的專項、部門、地方、單位預案體系，確保這些預案之間的銜接和協同。

最后，優化并整合應急管理機構及其職能。當前，應急管理“碎片化”問題在很大程度上是由于應急管理體制所造成的，而條塊化體制的最突出表現就是部門職責分割。因此，建立集中性的應急管理機構并優化其職能，是有效避免條塊分割和政出多門的重要途徑。還應明確當前整合應急管理機構及其職能的目標，建立綜合性的應急管理機構并非是盲目追求“大一統”，而是要提升應急管理機構的具體職能，為社會大眾提供高質量的應急管理服務，滿足公共安全應急管理的實際需求。因此，為了解決“碎片化”問題，需要國家建立常規化的應急管理機構，協同各部委、軍隊、武警等部門的參與，明確不同部門之間的職責分工，避免職能交叉與重合。

（作者為山東行政學院副教授）

【注：本文系山東行政學院創新工程創新項目“公共危機視野下政府新聞發布機制研究”（項目編號：2017KY016）階段性研究成果】

【參考文獻】

①李堯遠、曹蓉：《我國應急管理研究十年（2004-2013）：成績、問題與未來取向》，《中國行政管理》，2015年第1期。

責編/高驪  谷漩（見習）    美編/于珊

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