習近平總書記在十九大報告中指出：“改革生態環境監管體制。加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。”按照報告精神，十九大后生態文明體制改革料將提速，生態環境監管體制改革成為重中之重，改革方案漸露端倪。

生態環境監管體制框架逐漸明晰

改革生態環境監管體制一直是理論界重點探討的課題。2013年11月，十八屆三中全會《決定》提出，“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。生態環境監管體制由此進入國家改革議程。

習近平總書記就《決定》有關內容作出了說明。“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有制自然資源資產的所有人不到位，所有人權益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。”“國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。”習近平總書記所做的說明把健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制的必要性、二者職能及相互關系講清了。

經過深入研究，2015年4月和9月，中共中央、國務院先后出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，系統部署推進生態文明建設特別是體制改革工作。《生態文明體制改革總體方案》明確：“健全國家自然資源資產管理體制。按照所有者和監管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。”“完善自然資源監管體制。將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。”“完善環境保護管理制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制。”

此后，按照黨中央、國務院部署，有關部門和地方抓緊推進頂層設計和試點探索?！蹲匀毁Y源統一確權登記辦法（試行）》《自然生態空間用途管制辦法（試行）》等一批制度陸續推出。江西、貴州等試點省份相繼出臺國家生態文明試驗區方案，提出整合組建國有自然資源資產管理機構。到這次習近平總書記在十九大報告中提出“三個統一”的要求，我國生態環境監管體制的總體框架基本明朗，即設立統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的國有自然資源資產管理機構、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的自然生態監管機構、統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責的生態環境管理機構，相互獨立、相互配合、相互監督，共同落實生態環境監管任務。

筆者認為，設立專門機構并由其負責三個“統一行使”，在實踐中可能面臨一些困難障礙。其原因有如下兩方面：一是現階段污染防治、資源監管和資產管理任務都很繁重，特別是面臨打好污染防治攻堅戰的歷史重任，不宜分散精力；二是只設一個機構，不符合“所有者和管理者分開”的原則。

健全國家自然資源資產管理體制重在發揮我國自然資源公有制優勢

經過長期探索實踐，我國逐步建立起公有制為基礎、國家所有制和集體所有制并存、所有權與使用權相分離、平等保護各類產權的自然資源權利制度。我國《憲法》規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。上述規定對于維護國家和社會利益、推進工業化城鎮化現代化發揮了基礎支撐作用，成為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我國重要的制度和政治優勢。

但隨著經濟社會發展，現行自然資源資產管理體制出現了一些問題。自然資源資產管理體制的突出問題表現在：全民所有自然資源的所有權人不到位，盡管法律規定全民所有自然資源資產由國務院代表國家行使所有權，但地方政府實際上發揮非常重要的作用，權責不一致將在一定程度上引發“公地悲劇”；監管體制上沒有區分作為自然資源資產所有者的權利與作為自然資源管理者的權力，集“運動員”與“裁判員”于一身，會導致過度開發、透支未來等問題；多頭管理導致交易制度、管理規則不夠協調甚至相互掣肘，不利于自然資源資產保值增值。隨著自然資源供需矛盾加劇和生態環境價值攀升，自然資源的資產屬性越來越明顯，在生態文明建設和現代化發展中的意義也越來越重大。健全國家自然資源資產管理體制，就是要適應市場經濟發展和生態文明建設要求，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，保證權責一致，更好發揮我國自然資源制度優勢。

總結國內外實踐經驗，未來應將建立分級行使所有權的體制作為我國生態文明體制改革的探索方向，即對全民所有的自然資源資產，按其在生態、經濟、國防等方面的重要程度，實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、重要濕地、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權，其他全民所有的自然資源資產授權地方政府行使所有權，實現效率與公平相統一。

完善自然資源監管體制是統籌山水林田湖草系統治理的必然要求

可以說生態環境問題歸根到底是資源過度開發、粗放利用、奢侈浪費造成的。加強自然資源監管是生態文明建設的治本之策。

完善自然資源監管體制，由一個部門行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點，符合自然資源綜合管理的國際趨勢。1998年，我國政府在原地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局、國家測繪局基礎上組建了國土資源部，初步實現了國土資源統一調查評價、規劃、保護、執法督察和不動產統一登記、地理國情統一調查，有效維護了國家資源安全，支撐了經濟社會發展。但目前仍存在空間規劃部門分割、用途管制范圍不全、執法監管機構分散、信息平臺重復建設等問題，制約了機構效能的發揮。對此，有必要進一步改革管理體制，推進自然資源集中統一管理。

《生態文明體制改革總體方案》強調，“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡”。習近平總書記在十九大報告中提出，“統籌山水林田湖草系統治理”，這為自然資源監管體制改革進一步指明了方向。要在已有改革成果基礎上，按照中央要求，整合組建土地、礦產、海域、水、森林、草原全覆蓋的自然資源監管機構，實現統一調查評價、統一用途管制、統一整治修復、統一監測監管。

有待明確的幾個關系

國土空間用途管制與空間規劃的關系。建立空間規劃體系也是生態文明體制改革的重要任務?？臻g規劃既是用途管制的基本依據，也是用途管制的重要手段。從各國做法看，空間規劃活動都是包括資源調查、規劃編制、規劃實施、執行監管在內，前后相繼、信息反饋的持續過程。未來我國國土空間用途管制與空間規劃是由一個部門負責還是分散在不同部門，需要結合實際深入研究。

空間規劃與發展規劃的關系。近年來，推進“經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境等規劃”的“多規合一”受到廣泛重視。幾年的探索實踐反映出經濟社會發展規劃與城鄉規劃、土地利用規劃等空間規劃在性質、任務上存在很大不同。發展規劃在國家發展中起著宏觀調控和戰略導向作用，空間規劃在生態建設中起著源頭保護和剛性約束作用，簡單加以合并存在難以克服的內在沖突和外在風險。二者關系需要進一步研究和理順。

自然資源資產管理機構和自然資源監管機構的關系。二者相互獨立、相互配合、相互監督是改革的大原則。然而自然資源與自然資源資產雖然處于同一自然空間卻代表了不同屬性，自然空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產價值；從減少行政成本看，自然資源與自然資源資產也需要統一調查監測、統一執法監管。因此，二者的具體關系還需要結合資源與資產特性加以研究。

【本文作者為國土資源部調控和監測司巡視員】

責編：張盈盈 / 解軼鵬