【摘要】全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國，首先需要實現行政管理和政府治理的現代化，而行政體制改革就是建設現代政府的必由之路。十九大報告對深化行政體制改革提出了職能改革、管理改革、組織改革、權力改革、編制改革、法治改革、事業單位改革等七個方面的重點改革任務，進一步多維度、全方位推進簡政放權改革。

【關鍵詞】十九大報告  行政體制  國家治理    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

創新、接續、服務是黨的十九大報告關于行政體制改革戰略、策略和總體要求的三個突出特點

黨的十九大報告提出的深化政府職能轉變和機構改革，創新行政管理方式，都是著眼于增強政府公信力和執行力，著眼于建設人民滿意的服務型政府。縱觀十九大報告在行政體制改革的戰略、策略和總體要求，有三個突出的特點。

第一是“創新”。十九大報告以更加寬闊的視野和更高的站位來審視機構和行政體制，描繪了一幅新時代中國特色社會主義行政體制的新藍圖。十年前，黨的十七屆二中全會明確提出，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。現在距離這個時間已經很近，中國特色社會主義行政管理體制即將基本建成。在這個新時代開啟之際，再一般性地提行政體制改革，難以適應時代的要求。因此十九大報告在提出深化行政改革任務時，從更加廣泛意義上，也就是廣義的行政管理意義上提出改革任務和目標，全面謀篇布局，將擁有公權力，履行公共管理和公共服務職能，使用行政或事業編制的組織機構的改革放到一個大盤子里面綜合考慮，統籌規劃。這樣有助于形成整體性、系統性、協同性的國家治理體系，有助于更好地發揮社會主義集中力量辦大事、分工負責抓發展的體制優勢。

第二是“接續”。十九大報告制定和提出的新時代行政體制改革的中國方案的基本思路，是在總結改革開放以來特別是近五年來行政體制改革的經驗基礎上凝練而成的，登高望遠所提出的改革任務和目標具有很強的政策連續性。這一輪行政體制改革是一種創新性與接續性高度統一、階段性與歷史性高度融合的改革。這種接續改革的特點突出表現在兩個方面：一是始終緊緊抓住轉變政府職能這個行政體制改革的“牛鼻子”，按照適應民主政治、市場經濟、和諧社會建設的要求，將政府職能引入科學、法治、現代化的軌道，持續促進經濟社會發展；二是運用行政的體制、機制、制度三者聯動的基本方法進行改革，釋放改革的巨大能量。體制具有結構性特征，是撐起行政管理大廈的支柱，轉變職能離開了機構改革是不可能成功的；機制具有功能性特征，對體制的運行會產生重要的補充作用，這方面的改革也絲毫不能放松；一些關鍵性的制度改革，如行政審批制度改革，推行政府績效管理制度，是大廈的磚和瓦，在特定的時間和空間條件下，這方面的改革具有獨特的價值。這些經驗都值得在今后改革中堅持和發揚。

第三是“服務”。十九大報告對行政體制改革的論述貫穿了全心全意為人民服務的宗旨，進一步明確了建設服務型政府的方向。報告提出的堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用，處理好政府、市場、社會的關系，體現了政府為經濟發展服務的基本要求；加強制度建設，創新社會治理，提高公眾的參與度，體現了政府為社會和諧服務的基本要求；向地方政府賦權增能，釋放地方特別是基層政府的活力，體現了政府提供的服務將不斷增強統籌性、協同性和系統性；優化黨政行政管理體制，增強現代治理能力，密切黨和政府與人民的血肉聯系，體現了政府提供服務的根本目的在于保證全體人民參與國家行政事務的管理，在共建共享發展中有更多獲得感。

簡政放權和創新監管要繼續深化

黨的十八大以來，國務院和各級人民政府以壯士斷腕的勇氣和決心，把簡政放權作為先手棋和當頭炮，集中火力，攻克難關，取得了顯著成就。

作為全面深化改革特別是供給側結構性改革重要內容的簡政放權和創新監管改革，是本屆政府在行政改革方法論上的一大創新。其突出的特征是三管齊下，按照“放得徹底、管得到位、服務得好”的要求，綜合配套、統籌兼顧、協同推進改革。在“放”的方面，李克強總理在2013年全國“兩會”記者會上承諾的國務院部門取消下放行政審批事項削減三分之一的任務提前兩年完成。到目前為止，從2013年初的1700項減少到632項。國務院部門設置的職業資格許可和認定事項，削減比例達到70%以上。多數省份行政審批事項減少50%左右，有的省份達到70%。全國減少各類“奇葩證明”“循環證明”800余項。非行政許可審批全部取消，法外審批成為歷史。在“管”的方面，不斷加強事中事后監管。國務院出臺了公平競爭審查制度，建立投資項目在線審批監管平臺，建立國家企業信用信息公示系統和守信聯合激勵、失信聯合懲戒機制，國務院開展大督查，推進“雙隨機、一公開”監管和綜合執法改革，運用大數據技術實施在線動態監管，使得“線上” “線下”政府監管得到落實。據世界銀行發布的全球2017年營商環境報告顯示，近3年我國營商便利度在全球排名躍升了18位，其中開辦企業便利度上升了31位。

十九大后，政府將繼續多維度、全方位、復合型推進簡政放權改革，創新監管方式，以制度創新引領體制改革和職能轉變，降低行政成本，提高工作效率。一是以問題導向、需求導向、目標導向，削減行政審批事項、職業資格認證、生產許可證、經營許可證和企業資質認定。二是簡化整合審批內容，改進審批方式，對保留的審批事項納入全國統一的投資項目在線審批監管平臺，實行“一站式”網上并聯審批，明確標準、縮短流程、限時辦結。三是提高行政放權的協同性、聯動性，對跨部門、跨領域、跨地域的審批事項，相同或相近類別的要一并取消或下放，關聯審批事項要全鏈條整體取消或下放。承接行政權力的基層政府部門在人才、經費、技術、裝備等方面要確保“接得住”“管得好”。四是推動規范化行政機制建設，進一步依法行政，加強制度建設和制度創新，特別要在制度缺失的領域“補短板”。繼續推進權責清單制度改革、政府信息公開和數據開放制度建設、第三方評估和政府績效管理制度建設、行政問責制度建設。五是全面推行“雙隨機、一公開”監管，建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，制定隨機抽查工作細則“一單、兩庫、一細則”制度。六是加強信用監管、智能監管，運用大數據、云計算、物聯網等信息技術，建立無死角一體化監管體系，建設企業信用信息“全國一張網”、市場主體誠信檔案、行業黑名單制度、市場退出機制和激勵懲戒機制。七是改革市場監管執法體制，推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法體系建設，建立跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點，降低執法成本。八是對“互聯網+”和分享經濟等新技術、新產業、新業態、新模式，建立審慎監管模式，量身定制監管方式，推動新經濟健康發展。

優化政務環境和政府服務要更加全面

十八大以來，政府進一步加大了公共服務的力度，按照普惠性、保基本、均等化、可持續的方向，加快完善公共服務體系，進一步提高公共產品供給水平、基本公共服務均等化水平以及政府工作水平。推進綜合政務大廳建設，在“兩集中、兩到位”的基礎上，實行對企業和群眾辦事的“一口受理”、全程服務。逐步將實體大廳的功能向網上辦事大廳延伸，打造政務服務“一張網”，簡化服務流程，創新服務方式。通過改革，我國綜合競爭力大幅提升，大眾創業、萬眾創新呈現新氣象。

十九大之后，政府將繼續優化政務環境和政府服務。一是大力推行“互聯網+政務服務”，實現各類服務事項預約、申報、辦理、查詢等全流程網上運行。二是發展綜合性政務服務，把實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線結合起來，解決政府服務“碎片化”問題。三是推進政務流程優化再造和政務服務標準化建設，將政府所有事項都建立內容的標準、程序的標準、管理的標準、時限的標準，提高老百姓對政府工作的預期。四是按照人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期的原則，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

權力結構和機構改革要有大舉措

十八大以來，國務院推進機構改革，進一步建立職能有機整合的政府大部門體制，完成了撤銷鐵道部的任務，將衛生部和計劃生育委員會合并，將國家食品藥品監督管理局與國家質量監督檢驗檢疫總局合并，將國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局合并，一共減少了4個正部級機構。本輪機構改革后，國務院組成部門設置25個，加國務院辦公廳，政府瘦身又推進了一大步，大交通、大社會、大健康的管理格局基本形成。省級以下政府也相應進行了機構改革。這一輪機構改革與2008年的改革推進力度大體相當。連續幾輪的機構改革，使得政府大部門制的框架已初步呈現，有效促進了政府職能的轉變，組織結構的優化，以及各部門職責關系的協調。

目前我國政府機構改革還沒有到位，政府與其他公共管理機構的關系尚未理順，需要用大力氣深化改革。一是推進大部門制改革。按照整體性政府的要求，進一步整合機構，解決“政府權力部門化”的問題，解決一些部門之間存在的多頭決策、分散管理、重復執法、政資不分等問題。比如，十九大報告提出要建立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責，加強對生態文明建設的總體設計和組織領導。在推進部門外延變遷的同時，抓緊部門內涵式改革的深化，加強大部門內部司局的職能調整，使之運轉更加協調。二是進行縱向行政層級的改革。中央將依法擴大省級政府及市縣等各級政府的行政權力，使地方各級政府承擔的公共服務、市場監管、環境保護和促進經濟發展的職能配置更加科學合理，使承擔的職能、責任與賦予的權力、人力、財力實現均衡適當。三是進行橫向管理體制方面的改革。將統籌安排黨委、政府及其他公共組織機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責，在省市縣探索對職能相近的黨政機構進行合并，或合署辦公。四是新設置急需加強職能的機構。為了維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業，將組建退役軍人管理保障機構。五是推進先行先試改革。賦予自由貿易試驗區更大的行政改革自主權，推動先行先試，探索更好地與國際接軌的管理制度，引領改革開放形成體制新格局。六是深化事業單位改革。強化事業單位公益屬性，按照分類原則，促進政事分開、事企分開、管辦分離的事業單位管理體制逐步形成。

編制和人事管理制度要推進創新

十八大以來，國務院和各級政府堅決控制行政編制的總量，使得政府在不斷增加經濟社會管理和公共服務工作量的情況下，編制總額沒有突破，保障了改革成果的正當性、合法性和合理性。如果行政改革的成功是建立在編制總量突破的基礎上的話，那么其成果就會被稀釋、沖淡甚至抵消。本屆政府強調絕不能突破總量，通過創新編制管理，優化存量，調劑余缺，解決急需加強職能的人員短缺問題，對于降低行政成本，提高工作效能，具有很強的現實意義。

編制是中國特色的執政資源，是行政管理的重要工具。十九大之后，行政事業編制管理創新和公共人力資源管理創新將繼續堅持下去，并推出更有力的新舉措，盤活編制資源和人力資源。一是統籌使用各類編制資源，打破由于傳統編制管理體制造成的人力資源身份“壁壘”，形成科學合理的編制管理體制。二是加強干部考核和績效管理。完善干部考核評價機制，把嚴管和厚愛結合起來，建立激勵與約束并重的機制，鼓勵創新與容錯糾錯統一的機制，讓敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部有更大更高的實現價值的平臺，有效治理行政不作為現象。三是加強監督，將行政權力關進嚴密的制度籠子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的公務員管理的思想、作風、紀律和法治體系。四是完善包括國家機構組織法在內的機構、編制、人事管理法制體系，在2020年左右基本建成中國特色社會主義法治政府。

（作者為中國行政管理學會副會長、研究員）

【參考文獻】

①《中國共產黨第十九次全國代表大會在京開幕 習近平代表第十八屆中央委員會向大會作報告 李克強主持大會》，新華網，2017年10月18日。

責編/孫娜    美編/于珊