黨的十六屆五中全會以來，“生態文明”建設成了地方政治生活的重要組成部分。歷經十七大和十八大，十年來生態治理得到了各級政府的高度重視，生態治理工作取得的成績十分顯著。但生態破壞容易，恢復起來卻極其艱難，生態治理仍然存在許多難題尚待解決，地方生態治理任重而道遠。
中國地方生態治理的十年回顧
生態環境成為“問題”主要是基于人的生存而言。人與環境之間的關系是生態問題的根本。人類認識到地球環境成為生態問題，始于二十世紀五十年代。人類改造自然，雖是社會的進步，但這種進步卻建立在對自然破壞的基礎之上。從農業文明到工業文明，人改造自然的能力越來越強，付出的自然生態代價也越來越大。直到二十世紀之后，地球環境開始嚴重影響到人類的生存，人類才得以意識到自然問題的嚴重性。
改革開放至今近四十年，中國外向型工業化道路始于接納西方國家和地區轉移來的產業。中國走上這條道路既是機遇也是挑戰，機遇在于走工業化道路就能實現快速趕超，挑戰在于工業化伴生著污染與生態破壞。對于地方政府來說，工業化意味著“先走一步”，鑒于馬太效應，一步領先則步步領先。沿海地區就是典型案例，搭上了改革開放的“順風車”，經濟發展步步領先。
沿海地區不僅經濟發展領先，伴生的生態問題也“領先”出現。面對環境惡化的壓力，面對以習近平同志為核心的黨中央確立的“綠色發展”要求，地方政府變壓力為動力，近幾年在全國各地掀起生態建設高潮。“生態省”“生態城市”“生態園”“生態農莊”像雨后春筍般出現。我們的社會主義體制優勢在生態治理上發揮得淋漓盡致。
十年來的生態文明建設，中國大地上生態治理成效整體呈現出良好的發展態勢。總體來說，雖然生態治理在空中（霾）仍未見“拐點”到來，地下水污染治理需要漫長的時間凈化，但我們還應看到，地面上的“綠色”卻實實在在越來越多。從東部沿海地區來看，城市大面積綠化，封山又育林，濕地保護宜人又養目，這些成果得益于東部地區經濟的率先發展，有充裕的城市生態建設資金做后盾，有地方政府強烈的生態政績追求。中部地區地面上的綠色也在日益增多，其中一個重要的原因是先行工業化、城鎮化的地區吸引了大量的農民遷移到東部或城鎮，中部地區的人口減少，生態足跡縮小，部分地區拋荒土地較多，良好的降水條件使自然得到自動修復。另外，隨著工業化進程的加深，傳統的生活方式發生了巨大的變化，原來作為生活燃料的柴草、煤炭被燃氣所取代，農村地區的山林、灌木得以保存并自然生長成林增綠。西部地區，雖然環境脆弱，生態環境未見根本性的扭轉，但在政府的強力推動下，生態保護成為生活中的重要內容，生態治理改變了人們的生活方式，人們已經開始探索如何在生態環境脆弱的地區更好地處理人與自然關系的道路和策略。
中國地方生態治理共性的難點
其一，引起生態問題的根源在于工業化道路。中國從東部到西部，工業化呈梯度發展，由于幅員遼闊，完成全面的工業化將是一個漫長的過程，這個過程將免不了遭受生態環境惡化的“痛苦”。西方先行工業化國家解決環境危機的“痛苦”，采用的主要方式是產業升級，將低端污染嚴重的產業轉移到欠發達或不發達的其它國家。中國不愿走這種犧牲它國利益來滿足自身發展需求的老路，而是更看重全國一盤棋地進行全面生態治理，地方政府緊密合作與協同，共同解決中國的生態問題。
其二，各地方協同治理生態是必然之路，但是如何協同卻缺少有效的體制和機制保障。東部地區經濟快速發展，但自身資源能源不足，對中西部地區依存度高。東部地區經濟的發展也得益于中西部地區人、財、物的支持，中西部地區資源能源開發會帶來污染，而東部地區從中受益，但是生態治理的難題卻主要由中西部地區承擔，建立在市場等價基礎上的交換，看似“公平”，實則沒有實現生態治理的“公平”。當前的生態治理往往局限于各地方政府管轄區域內，區域之間的協同在現行的行政區域分割的大前提下，難有大的作為。而要實現生態協同治理，就必須有體制和機制的保障。
其三，生態治理需要有合理的生態補償，而生態補償需要將生態治理質量進行量化。但在生態治理質量的理論建設上，我們還處于起步階段，許多工作尚未得到重視。各地已經有了干部離任的生態審計，在沒有實現生態質量量化的前提下，離任生態審計往往流于形式。
中國地方生態治理個性的難點
不同的地區在生態治理上有著不同的難題，個性難題差異很大。東部地區的經濟發展，工業化、城鎮化程度很高，大多數城市都走上了工業化道路，已經不可能再回到農業社會。工業化需要大量的能源和資源做支撐，同時工業化又帶來了大都市化，人口越來越多，資源依賴越來越嚴重，生態足跡擴大，能源和資源的大量消耗造成了巨大的治理和修復壓力。人們對于飄蕩在空中的霧霾深惡痛絕，卻又不愿意犧牲自己的生活質量，更不愿以降低發展速度來換取良好的生態環境。同時，東部地區在率先改革開放的過程中，也接納了西方發達國家轉移的落后產業，在我們還沒有進行生態治理或需要在工業化過程中同時進行生態治理之時，東部地區已經接受了發達國家的落后產業和污染產業。在我們還沒有意識到生態問題的嚴重性時，許多地區的地下水或土壤已經被污染了。
中部地區的崛起，同樣依賴于工業化和城鎮化，但是工業化過程中的污染問題卻難以為人們所接受。因而中部地區崛起的成本變得尤其高，而在人財物不斷向東部地區流動的過程中，發展的資本恰恰是其缺乏的。其他發達國家是“先污染后治理”，我國東部地區是經歷了一段較長的發展時間后再來治理，而中部地區在生態治理高壓下只能“即時”治理。工業化成本高，污染治理任務重，中部崛起與生態治理往往出現兩難，在中部個別地區甚至出現經濟發展與生態治理同時下行。
西部地區生態脆弱，生態治理難度大。十年來的生態文明建設，讓西部地區明確了生態治理道路的重要性，如云南、青海、西藏都在努力建設生態省，青海三江源地區開始建設生態國家公園，“不發展就是最大的發展”成了西部的認知。但是，西部地區的“不發展”讓西部許多地區失去了發展機會，一些地方的礦山停止開挖，許多草場退牧還草，為實現國家生態治理的全局性做了巨大的犧牲，也做出了巨大的貢獻，理應得到相應的生態治理補償。當前西部地區的生態治理逐步提速，成果斐然，其生態服務功能也已初見成效。但是生態治理補償的理論仍處于研究中，若補償沒有跟上，則生態治理的成果將無法長期保持，西部地區仍需要解決生態和發展協調的問題。
中國地方生態治理的可行對策
中國地方生態治理的適度發展策略
首先，中央政府要為地方政府確立經濟適度發展策略。近十年里，綠色GDP成為考核地方政府官員的指標，離任生態審計給地方官員增加了一個緊箍咒，但在發展才是“硬道理”的前提下，追求經濟發展仍然是地方政府的目標追求。生態問題主要源于工業化，適度工業化才是最優的發展策略。根據相關學者的研究成果，當前中國發展增長率保持在6.5%左右是相對適度的發展速度，而低于5%的發展速度也會帶來很多社會問題。“硬道理”之下，地方政府仍缺少一個適度的標準，GDP的趕超仍然火熱。每增加一個點的增長率，就需要大量資源能源的支撐，相應的環境治理難度就會增大，中國的整體環境已經無法承擔起過快的增長，沒有中央的發展限速，地方發展的“機器”就不會停止。
其次，東部地區應立足于轉型升級以實現適度發展目標。傳統工業尤其是制造業，雖然能帶動GDP快速增長，但是過度依賴則會超出環境承載能力。東部地區多行多業同時發展，優先發展第三產業，尤其是互聯網產業，將為經濟帶來新的發展極。產業的轉型和轉移需要同時進行，“一帶一路”將為東部地區帶來產業發展的新機遇。產業轉型和轉移，才能從根源上解決生態治理問題。浙江杭州實現了比較成功的產業轉型，對其它地區產生了示范效應，也增強了發展信心。
再次，中西部地區應立足于本地實際適度發展工業。改革初期的工業發展狂潮已經過去。中西部地區的后發，也存在一定的優勢，即發展道路可借鑒，發展的技術可跨代，中西部地方不需要再重復東部地區發生過的故事。選擇適應本地的發展模式，就是最優策略。例如，在生態環境極為脆弱的青藏高原，青海選擇了在高原草場退出工業化（開礦），保護生態優先，這是難能可貴的適度發展之路。
中國地方生態治理的質量量化策略
生態治理的投入需要有收益，才能可持續。市場經濟行為的投入，往往是為了獲取相關的回報，有回報才能保證再生產的持續。但是，東部地區在生態文明建設過程中，往往面臨著雖有投入卻無法通過市場獲取相應收益的困境。這就導致許多地區在生態治理投入上產生了顧慮。例如東部地區往往在區域內的濕地公園建設、生態農業、生態工業園的投入上不遺余力，但在易“搭便車”的生態治理領域的投入則顯得不情不愿。究其原因是生態治理的質量難以量化，無法將投入轉化為收益，生態治理往往不可持續。解決生態治理質量量化問題，首要的對策是要解決理論問題，只有理論解釋清楚，然后用法律制度確立，才能在實踐上得以貫徹。
中國地方生態治理的集體行動策略
相較省域而言，集體行動策略在市域內更容易形成，因此生態治理的可行策略首先可在市域范圍內推進。例如，在某些市，市域內的生態治理補償得以全面推行，市域內的生態補償由市政府組織和實施，由市財政做保障，市場內的“搭便車”行為最終由市政府“買單”，從而使政府履行了提供公共產品的職能。
那么跨域的生態治理將由誰來“買單”呢？生態治理的“搭便車”行為不可避免，因此，中央政府在跨域的生態治理集體行動中，有不可推卸的責任，生態治理集體行動所需要的“激勵”更多的也應由中央政府來做出，要將全國作為一盤棋，明確“激勵”體制和機制。當前，西部地區的許多地方已經自覺進行了生態治理，但要實現可持續發展，還需要進一步的集體行動策略，推動受益的東部地區參與到跨域的生態治理投入中。
【本文作者為南京審計大學國家治理與國家審計研究院教授】